I OSK 1530/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 339/08 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 339/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt I oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego; w pkt II przyznał adwokatowi od Skarbu Państwa wynagrodzenie za pomoc prawną świadczoną urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Wójta Gminy N., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107, k.p.a., art. 41 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 98, art. 101, art. 102, art. 104, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), orzekł o odmowie przyznania T. W. zasiłku celowego na opłacenie należności za energię elektryczną. Organ wskazał między innymi, że mieszkający w tym samym budynku syn i mąż (w separacji) korzystają z nośników energii elektrycznej, jak i ciepła emitowanego przez centralne ogrzewanie, tak więc powinni uczestniczyć w ponoszeniu kosztów na ten cel. Organ podkreślił również, że wnioskodawczyni systematycznie otrzymuje pomoc społeczną na różne cele, natomiast pomoc społeczna dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest w stanie spełnić oczekiwań wszystkich osób potrzebujących, przy czym priorytetem jest niesienie pomocy osobom nie posiadającym dochodu, czy też posiadającym dochód poniżej kryterium dochodowego i udzielanie pomocy społecznej w sytuacjach nadzwyczajnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję T. W., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwestionując w obszernym uzasadnieniu postępowanie organów obu instancji. Zarzuciła także, iż postanowienie z dnia 31 stycznia 2008 r. odmawiające wyłączenia starszego pracownika – H. L. od udziału w postępowaniu, narusza prawo, ponieważ podpisał je Wójt, mimo iż przełożonym Ośrodka jest Kierownik OPS w N., który ponadto przed wydaniem tego postanowienia miał obowiązek wystąpić do skarżącej o uzupełnienie wniosku o wyłączenie poprzez wskazanie przyczyn uzasadniających wyłączenie. Takie same zarzuty podniosła skarżąca w odniesieniu do postanowienia Kolegium o odmowie wyłączenia wskazanych członków Kolegium. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 339/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr[...], wskazał, że przyznanie pomocy na podstawie art. 41 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co oznacza, iż nawet gdy organ stwierdzi, że sytuacja wnioskodawcy przekraczającego kryterium dochodowe jest trudna, a zachodzą inne niezależne od osoby wnioskodawcy okoliczności, to nie ma on obowiązku przyznać świadczenia. Okolicznościami uzasadniającymi odmowę mogą być w szczególności ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, duża liczba osób ubiegających się o pomoc, a także dotychczas udzielona wnioskodawcy pomoc. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracyjny prawidłowo ustalił, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, a więc nie ma podstaw do przyznania jej zasiłku celowego określonego w art. 39 wskazanej ustawy. W szczególności, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przy ustalaniu dochodu skarżącej uwzględnił przyznane jej świadczenie z pomocy społecznej, to jest zasiłek okresowy na pokrycie kosztów pomocy osób drugich przy paleniu w piecu i celowy na wyżywienie. Sąd podkreślił przy tym, że z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, co oznacza, że do dochodu należy doliczyć również świadczenia z pomocy społecznej uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie kolejnego wniosku o taką pomoc. Sąd pierwszej instancji zgodził się z twierdzeniem organu, że nie było również podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 41 powołanej ustawy, bowiem skoro skarżąca w dniu 23 stycznia 2008 r. opłaciła należność za prąd (w wysokości 264,45 zł) wykorzystując na ten cel wcześniej przyznane jej świadczenie na opał (w kwocie 200 zł), to ponowne przyznanie jej decyzją z dnia 12 lutego 2008 r. świadczenia na opał w wyższej niż poprzednio wysokości, to jest 300 zł zaspokoiło obie te potrzeby. Zdaniem Sądu uznać zatem należy, że w dniu wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie zaległych opłat za prąd, to jest w dniu 15 lutego 2008 r., nie było już potrzeby wsparcia finansowego na ten cel, ponieważ skarżąca w dniu 23 stycznia 2008r. uiściła te opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał także, iż organowi pomocy społecznej nie można zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania, tym bardziej, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, dużą liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz podkreślił, że skarżąca i jej rodzina systematycznie korzystają z pomocy. Za twierdzeniem organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie było podstaw do wyłączenia od udziału w postępowaniu członków Kolegium (pracownika OPS) w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzucała im bowiem uporczywe naruszanie prawa, a okoliczność ta nie stanowi podstawy wyłączenia, lecz podlega kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu z akt niniejszej sprawy nie wynika, by H. L. brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, którą wydała i podpisała działająca z upoważniania Wójta Gminy N. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Pracownica Ośrodka H. L. wykonywała natomiast wyłącznie czynności o charakterze technicznym, sporządzając wywiad środowiskowy z udziałem skarżącej. Wywiad jest szczegółowy, a jego treść nie nasuwa wątpliwości co do bezstronności H. L., w szczególności zawiera oświadczenia i wnioski skarżącej co wysokości i celów żądanych świadczeń. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na okoliczność, iż w toku postępowania skarżąca miała prawo przeglądania akt sprawy i robienia z nich notatek, mogła również składać oświadczenia i wnioski dowodowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła T. W. zaskarżając go w całości w zakresie pkt I, to jest w zakresie oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art.106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i w związku z art. 41 pkt 1 i z art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64,poz.593 ze zm.), przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów w dowolność z powodu stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie należności za prąd w wysokości 264,45 zł, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym przekroczono granice przysługującego uznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia podniosła, że z samych informacji prasowych wynika, iż przytłaczającą większość środków budżetowych państwa polskiego na pomoc społeczną pochłaniają nie podopieczni, tylko struktura organizacyjna pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego artykułu - który to przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 233 § 1 K.p.a. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Wobec tak sformułowanego zarzutu przypomnieć trzeba, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o czym stanowi art. 106 § 3 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi, ma jedynie charakter uzupełniający. Jego zakres jest wyznaczony przez podstawową funkcje sądowej kontroli administracji, to jest oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (tak Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 249). Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 wskazanej ustawy, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ w trybie art. 54 § 2 tejże ustawy. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający, w związku z czym unormowanie odsyłające zawarte w art. 106 § 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowane powinno być raczej wyjątkowo. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest więc czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 367 i nast.; A. Skoczylas "Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6 - 7; A. Błachnio - Parzych "Przepisy odsyłające systemowo", Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 43). Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. W związku z tym uznać trzeba, że o istotnych wątpliwościach w rozumieniu art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonywanie zatem przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki byłby oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nieprzeprowadzenie dowodu przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, gdyż przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić wypada, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Natomiast art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on bowiem być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Okolicznościami uzasadniającymi odmowę mogą być w szczególności ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, duża liczba osób ubiegających się o pomoc, a także dotychczas udzielona wnioskodawcy pomoc. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, tym bardziej, że, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – organ administracyjny w swym rozstrzygnięciu zwrócił uwagę na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz wskazywał na już udzieloną skarżącej pomoc. Podkreślić bowiem należy, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 41 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.