IV SA/Wa 2464/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. Minister Budownictwa, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone przez C. S.A. we W. postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2007 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego, po rozbiórce istniejących obiektów, o powierzchni sprzedaży do 4194 m² wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz transformacją i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. (...) (...) obręb G., (...), działki nr (...) oraz część działek nr (...) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wniesione przez przez C. S.A. zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, jednak w toku postępowania przed organem pierwszej instancji miały miejsce nieprawidłowości, które skutkowały uchyleniem postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2007 r. Organ wskazał, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 wymienionej wyżej ustawy, czyli zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie – w ślad za projektem decyzji o warunkach zabudowy – zawiera nieprecyzyjne określenie przedmiotu inwestycji, który został określony jako "budowa obiektu handlowego, po rozbiórce istniejących obiektów, o powierzchni sprzedaży do 4194 m ²". W ocenie organu, nie jest znana konkretna powierzchnia zabudowy, z której powinny wynikać pozostałe parametry ustalane w decyzji. Organ wskazał, iż może ona wynosić zarówno 20 m², jak i wskazane 4194 m², natomiast w zależności od rzeczywistej powierzchni zabudowy inwestycja ta będzie mogła być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Organ – powołując się na przepis art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazał, iż rodzaj zabudowy wpłynie na kształt postanowienia w sprawie uzgodnienia w zakresie zadań rządowych, które będzie albo pozytywne, albo umarzające postępowanie, jeśli decyzja lokalizacyjna okaże się bezprzedmiotowa. Organ stwierdził również, iż zarzuty podniesione przez stronę skarżącą oraz wszelkie naruszenia interesów prawnych stron mogą być podstawą odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w momencie, kiedy zostanie ona wydana, natomiast nie dotyczą one postępowania uzgodnieniowego. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r. wniosło Przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. we W., które domagało się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości albo uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Odnośnie uchybienia przez organ przepisom prawa materialnego, skarżący wskazał na naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczający 2000m² lokalizować można tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, iż wspomniana ustawa uzależnia możliwość lokalizacji obiektu handlowego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy – w zależności od powierzchni zabudowy. W ocenie skarżącego przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do obowiązku uwzględnienia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz do obowiązku uwzględnienia takich ustaleń przy sporządzaniu planu, natomiast nie wskazuje na obowiązek uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla takich obszarów. Zdaniem strony skarżącej tego rodzaju obowiązek może zostać ustanowiony przez ustawodawcę tylko na podstawie przepisów odrębnych, zawartych poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 14 ust. 7 tej ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 34 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na stwierdzeniu, iż koniecznym elementem projektu decyzji o warunkach zabudowy, podlegającego uzgodnieniu oraz postanowienia o uzgodnieniu było wskazanie koniecznej lub rzeczywistej powierzchni zabudowy. W tym zakresie skarżący stwierdził, iż przepis art. 64 ust. 2 wymienionej ustawy wskazuje, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży, zatem wymóg ten odnosi się do wniosku o wydanie decyzji, a nie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji. Skarżący wskazał, iż na etapie ustalania charakterystyki urbanistycznej analizowanego obszaru, określenie konkretnej lub rzeczywistej powierzchni obiektu jest przedwczesne. W zakresie dotyczącym przepisów prawa procesowego skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przekroczenie kompetencji organu uzgadniającego projekt decyzji wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt. 10 tej ustawy i tym samym rozstrzygnięcie, które znajdowało się – w ocenie skarżącego – w zakresie właściwości Prezydenta W., prowadzącego postępowanie główne, dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 11 oraz 124 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędne powołanie podstawy prawnej postanowienia oraz przytoczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego niespełniającego "znamion jednoznaczności", jak również zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych do obrotu prawnego przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która to ustawa weszła w życie w dniu 18 września 2007 r., zatem po wydaniu postanowienia Wojewody (...). W tym aspekcie skarżący podniósł, iż organ w zaskarżonym postanowieniu posługiwał się pojęciami wprowadzonymi ustawą z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie wskazując, czy pod pojęciem tym rozumie obiekty o sprzedaży powyżej 2000 m², czy też obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m², a ponadto w chwili wydawania postanowienia uzgadniającego przez Wojewodę w obrocie nie istniała legalna definicja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania, czy zażalenie uczestnika postępowania C. S.A. na postanowienie Wojewody (...) zostało wniesione w terminie, bowiem Wojewoda (...) w piśmie z dnia 10 lipca 2007r. stwierdził, iż zażalenie wpłynęło po terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, iż powierzchnia zabudowy nie jest tożsama z powierzchnią sprzedaży, jednak w niniejszej sprawie posłużono się wskazaniem powierzchni sprzedaży na tyle nieprecyzyjnie, że organ odwoławczy nie był w stanie stwierdzić, czy dana inwestycja w ogóle może być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, iż skoro wielkopowierzchniowe obiekty handlowe lokalizuje się wyłącznie na podstawie planu miejscowego, to ustalenie powierzchni sprzedaży jest istotne już na początku procesu inwestycyjnego, gdyż od tej powierzchni zależy, czy inwestor w ogóle może otrzymać decyzję o warunkach zabudowy bądź czy dana inwestycja wymaga sporządzenia planu. W ocenie organu rodzaj zabudowy wpłynie na kształt postanowienia w sprawie uzgodnienia w zakresie zadań rządowych. Zdaniem organu nie ma znaczenia, czy postępowanie w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji wszczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), czy też po tej dacie, bowiem w przypadku określenia powierzchni sprzedaży "do 4194 m²" można przyjąć, że będzie to powierzchnia większa niż 400 m², jak również większa niż 2000 m ². Odnosząc się do zarzutu wniesienia zażalenia przez C. S.A. po upływie terminu organ stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż organ samodzielnie dokonał oceny terminowości złożonego zażalenia i nie stwierdził uchybienia w tym zakresie. Uczestnik postępowania C. S.A. we W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z wojewodą w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm. /. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa o czy mówi ust. 4 art. 53. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W myśl art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący / por. uchwałę NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80 /. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Pojęcie "powierzchni sprzedaży" jest zdefiniowanie w art. 2 ust. 19 w/w ustawy i należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Z treści wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy z dnia 1 lutego 2005r., uzupełnionego pismem z dnia 4 sierpnia 2006r. wynika, że powierzchnia sali sprzedaży projektowanego obiektu handlowego została określona na 4194 m². Organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować w sposób dowolny. Zwłaszcza nabiera to znaczenia wówczas, gdy parametry techniczne planowanego obiektu, w tym przypadku powierzchnia sprzedaży, wpływają na właściwość organów. Określenie powierzchni sprzedaży o wielkości "4194 m²" nie jest tożsame z określeniem "do 4194 m²". Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Budownictwa zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu, że określenie powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego w projekcie decyzji na wielkość "do 4194 m²" może w rzeczywistości dotyczyć każdej powierzchni mniejszej od 4194 m². Art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej przed zmianą wprowadzoną przez art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U.07.127.880) z dniem 18 września 2007r. stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Z przepisu tego wynika, że w studium dochodzi do ustalenia obszarów wymagających planu miejscowego ze względu na: - obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, - obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i obszary przestrzeni publicznej, które dotychczas nie zostały objęte obowiązkiem sporządzenia planu na podstawie przepisów odrębnych. Komentując przepis art. 10 ust. 2 w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz wydanie 3 Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006 str. 103-104 stwierdzono, że " omawiany przepis stawia na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz obszarów przestrzeni publicznej. W ten sposób w przepisie regulującym sytuacje, gdy sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe, uwzględniono dwa źródła tego obowiązku: przepisy odrębne oraz – bezpośredni – ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wobec powyższego, słuszne jest stanowisko organu w zaskarżonym postanowieniu, że określenie rzeczywistej powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego może mieć wpływ na właściwość organu. Jeżeli planowany obiekt handlowy ze względu na powierzchnię sprzedaży może być realizowany tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak właściwości wojewody do uzgodnienia takiej inwestycji. Jeżeli natomiast planowany obiekt handlowy ze względu na powierzchnię sprzedaży realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy właściwość organu do uzgodnienia takiej inwestycji jest zachowana. Art.. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej. W sprawie należy wspomnieć również o treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie ust. 2 art. 15 precyzuje, że za wszczęcie sprawy rozumie się złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o pozwolenie na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, spełniającego warunki, o których mowa w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wyżej wymieniona ustawa weszła w życie w dniu 18 września 2007r., natomiast zaskarżone postanowienie wydane zostało w dniu (...) września 2007r., a więc już po wejściu w życie zmiany art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni sprzedaży z 2000 m² na 400 m² obiektów handlowych rozmieszczanych na obszarach, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił odmiennego w tym zakresie stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze i zarzuty w tym zakresie uznał za niezasadne. Kontrolując terminowość wniesienia zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji należy stwierdzić, iż zostało ono wniesione w ustawowym terminie, co czyni zarzut skarżącego co do jego nieterminowości niezasadnym. Odpis postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2007r. został doręczony uczestnikowi postępowania C. S.A. W. w dniu 22 czerwca 2007r. Zażalenie na to postanowienie uczestnik złożył w dniu 29 czerwca 2007r. – data stempla pocztowego w książce nadawczej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.