II OSK 1856/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 283/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 283/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2007 r. ustalającą jednorazową opłatę dla A.B. w związku ze zbyciem niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi L., nr [...], której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 roku Wójt Gminy L. w związku ze zbyciem przez A. B. należącej do niej nieruchomości ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta w dniu 15 czerwca 2007 r., a jej wartość wzrosła w związku ze zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 15 października 2003 r. Wzrost wartości nieruchomości został potwierdzony przez operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 29 lipca 2007 r., sporządzony na zlecenie Urzędu Gminy w L. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B., zarzucające jej naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. W odwołaniu podniosła, że nie została zapoznana z aktami sprawy. Kilkakrotnie odmówiono jej możliwości zapoznania się z aktami, z uwagi na nieobecność osoby upoważnionej do ich wydania. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne. Zdaniem organu strona miała miesiąc czasu na zapoznanie się z aktami, a więc nawet gdyby dwukrotnie odmówiono jej możliwości przejrzenia akt z uwagi na nieobecność pracownika, to powinna była zapoznać się z nimi w innym terminie. Stwierdził również, że w chwili wszczęcia postępowania istniał już kompletny materiał dowodowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. B. domagając się jej uchylenia. W skardze ponowiono zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto skarżąca podniosła, że nie doręczono jej operatu szacunkowego, jak również nie otrzymała innych pism organu w związku z czym uniemożliwiono jej czynny udział w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania doręczono stronie w dniu 10 sierpnia 2007 r., podczas gdy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono przedmiotową opłatę, został sporządzony w dniu 29 lipca 2008 r. Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania zobowiązuje organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Zdaniem Sądu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Zatem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Sąd wskazał także, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto w zawiadomieniu tym organ nie poinformował strony o istnieniu operatu szacunkowego, w związku z czym nie mógł być on pełnowartościowym dowodem w sprawie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i § 4, art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy nie posiadał waloru dowodu przez to, że został sporządzony przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wykazał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ podkreślił, że strona miała możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego i zgłoszenia uwag. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedną z przesłanek pozytywnych, warunkujących ustalenie renty planistycznej jest zbycie nieruchomości, które następuje w formie aktu notarialnego. Stosowanie do art. 37 ust. 5 cyt. ustawy przedmiotowy akt notarialny powinien zostać dostarczony organowi w ciągu 7 dni od jego sporządzenia, a decyzja ustalająca opłatę jest wydawana bezzwłocznie po jego otrzymaniu (art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy). Zatem pierwszym dowodem w sprawie ustalenia renty planistycznej (dowodem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) jest akt notarialny, który nie jest "zbierany i przeprowadzany po wszczęciu postępowania z urzędu". W skardze kasacyjnej podniesiono także, że opinia biegłego stanowi o wszczęciu postępowania z urzędu. Sporządzenie jej przed wszczęciem postępowania jest zatem dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o jej oddalenie. Strona podniosła, że twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej są sprzeczne ze stanem faktycznym. Stwierdziła, że nie mogła uczestniczyć w wizji lokalnej biegłego przeprowadzonej na terenie nieruchomości będącej przedmiotem oceny. Nie otrzymała także informacji o operacie szacunkowym i uniemożliwiono jej zapoznanie się z jego treścią. Ponadto nie otrzymała odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji na złożone przez nią odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy prawa poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Tym samym o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna może zostać oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie do podniesienia zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 7, 9 i 10 § 1 K.p.a. Uchylając bowiem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż wydane one zostały z naruszeniem podanych wyżej przepisów, zawierających podstawowe reguły postępowania administracyjnego. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu – wbrew zawartym w skardze wywodom – uznać należy za zasadne. Z zawartej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że decyzje wydane zostały nie tylko z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 9, 10 § 1 K.p.a. i art. 61 § 1 i § 4 K.p.a.), ale także zasad konstytucyjnych, takich jak: zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP). Z zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzona jest mająca podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego, zasada prawa do procesu. Istota jej sprowadza się do przyznania stronie prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Oznacza to obowiązek organów zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, w tym prawa do żądania przeprowadzenia dowodu, a także prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów. Zawarte w art. 7, 9 i 10 § 1 i art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. regulacje służą realizacji wskazanej wyżej zasady. Z artykułu 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zawierającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – wynika bowiem dla organów administracji obowiązek przestrzegania prawa, nie tylko przez uczestników postępowania ale również przez te organy, wyjaśniania i udowadniania każdego faktu mającego znaczenie prawne (zasada prawdy obiektywnej) oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. W artykule 9 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiona została zasada zobowiązująca organy administracji publicznej do "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Tak więc organ winien udzielać stronie informacji zarówno o stanie faktycznym, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne korzystne lub niekorzystne dla strony, a także informować ją o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Prawo do czynnego udziału, w każdym stadium postępowania, ustanowione zostało w art. 10 § 1 K.p.a. zawierającym naczelną zasadę postępowania administracyjnego, czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady następuje przez zagwarantowanie stronie udziału przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. oględzinach) jak również umożliwienie składania stosownych wniosków dowodowych. Z zasady tej wynika także dla strony prawo do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i zajęcia stanowiska w tym względzie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji wskazane wyżej zasady zostały naruszone. Jednym z aspektów realizacji czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten nałożony został na organy administracji dyspozycją zawartą w § 4 ust. 61 K.p.a. Zgodnie z jego treścią "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Od tej pory strona ma prawo być obecna przy wszelkich czynnościach dowodowych i występować ze stosownymi wnioskami dowodowymi. Czynny udział w postępowaniu dowodowym zapewnia jej wpływ na ustalenia stanu faktycznego, tym samym na zastosowanie określonej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie Anna Lisewska została pozbawiona tego uprawnienia. Jest poza sporem, że od daty doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania – w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – do czasu wydania przez organ I instancji decyzji nie były przeprowadzone jakiekolwiek czynności dowodowe jak również procesowe. Dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, mający fundamentalne znaczenie dla wyniku sprawy, a w szczególności poprzedzające jego wydanie oględziny nieruchomości przeprowadzone zostały przed wszczęciem postępowania. Przy czym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wcześniejszym przeprowadzeniu tego dowodu. W tych warunkach nie sposób uznać, iż przed organem I instancji toczyło się jakiekolwiek postępowanie. Wskazuje to przede wszystkim na naruszenie zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana nie jest bowiem wystarczającym stwierdzenie, że w sprawie wydane zostały przez organy I i II instancji stosowne decyzje. Wydanie ich winno być poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania wyjaśniającego stan faktyczny i prawny sprawy. W niniejszej sprawie wymóg ten, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, nie został spełniony. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zarzutów twierdzeń, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z treścią opinii biegłego w trakcie postępowania przed organem II instancji, należy stwierdzić, co następuje: Odstąpienie przez organ I instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi rażące naruszenie zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w ramach wszczętego z urzędu postępowania, żadnych dowodów. Nie udostępnił też stronie podstawowego dokumentu jakim była opinia biegłego rzeczoznawcy, o czym świadczy brak powiadomienia o istnieniu tego dokumentu. Już tylko z tego powodu zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. Kolejnym dowodem przemawiającym za uchyleniem przez Sąd I instancji wymienionych wyżej decyzji jest niekwestionowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze fakt przeprowadzenia przez biegłego oględzin szacowanej nieruchomości bez udziału skarżącej. Niepowiadomienie skarżącej o terminie przeprowadzanych oględzin pozbawiło ją udziału w tej czynności i możliwości składania oświadczeń, zadawania biegłemu pytań oraz złożenia stosownych wyjaśnień, w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju zachowanie organu koliduje z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, 9 i 10 § 1 K.p.a., co powoduje, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.