II OSK 1832/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/08 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie J. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2008 r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Według ustaleń organów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna pismem z [...] października 2007 r. zawiadomił E. i S. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w Olsztynie bez zgody właściwego organu, a następnie postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. ([...]) zawiesił ze względu na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym . Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. J.S. wystąpił do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszającego postępowanie w sprawie. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego wskazując, że J.S. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Rozpatrując zażalenie J.S. organ II instancji wskazywał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. mogą być także przyczyny podmiotowe – brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przywołując treść ww. przepisu organ II instancji konkludował, iż żalący się nie wykazał interesu prawnego, czyli uprawnienia wynikającego z konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego w sprawie, która toczy się w oparciu o art. 54 i 55 oraz 57 ust. 7 Prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej prawo budowlane). Postępowanie to bowiem dotyczy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikająca ze wskazanych przepisów sankcja ogranicza się do osób, które naruszyły prawo. W tej sytuacji J.S. w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez zgody właściwego organu przez inne osoby, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Zdaniem organu II instancji J.S. miałby przymiot strony – interes prawny w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 prawa budowlanego, a więc innego postępowania niż postępowanie, w którym podjęto rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.S. zarzucając organom, że pozbawiły go praw strony w postępowaniu dotyczącym legalizowania samowoli budowlanej przy ul. [...] w Olsztynie. Skarżący nadto podnosił, że wspomniany budynek nie powinien zostać oddany do użytkowania bowiem narusza obowiązujące warunki techniczne i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców budynków wybudowanych w zabudowie szeregowej i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania E. i S.R. jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. sygn. VII SA/Wa 622/08 oddalił skargę J.S. Według Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało ustalenie istnienia interesu prawnego J.S. do wystąpienia z żądaniem w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Przywołując definicję strony Sąd podzielił pogląd organów orzekających w tej sprawie, iż skarżący nie wykazał skutecznie swojego interesu prawnego, a w konsekwencji także przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Sąd podkreślał, iż postanowienie, którego dotyczy wniosek J.S., wydane zostało w postępowaniu, którego przedmiotem było przystąpienie przez E. i S.R. do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, mieszkalnego przy ul. [...] w Olsztynie i wymierzenie z tego tytułu kary finansowej. Zdaniem Sądu nie ma normy prawnej, z której można wywieść interes prawny J.S. do uczestniczenia w takim postępowaniu i występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wpadkowego podjętego w jego toku. Zdaniem Sądu krąg stron w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia sankcji finansowej z tego tytułu ogranicza się jedynie do osób, które takiego nielegalnego użytkowania się dopuściły. Skarżący posiada w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny (jest zainteresowany nałożeniem na użytkujących kary pieniężnej). Nie ma jednak interesu prawnego. Czym innym jest bowiem postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 prawa budowlanego w którym skarżącemu ograny nie odmawiają przymiotu strony, a czym innym postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania i wymierzenia grzywny stosownie do art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W tych okolicznościach postanowienie organów odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego było prawidłowe, co skutkowało na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzeczeniem jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. Kasator zarzucał zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślał, że postępowanie sądowoadministracyjne było bezprzedmiotowe, gdyż w postępowaniu przed Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończonym postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. przyznano mu prawa strony. W konkluzji J. S. skarżąc wyrok w całości wniósł o jego zmianę przywołując nadto art. 186 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarżący formułując zarzuty kasacyjne przywołał art. 186 p.p.s.a., którego treść naprowadza na zarzut nieważności postępowania. Zarzutu tego jednak skarżący nie uzasadnił. Tymczasem podejmując z urzędu kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem zaistnienia okoliczności prowadzących do nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się żadnej z podstaw wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zachodziły też przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które także Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Wadliwość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie kasator upatrywał w tym, iż postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe albowiem organ administracyjny przyznał mu prawo strony w postępowaniu "zakończonym postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r." Z treści przywołanych w tej części podstaw kasacyjnych wynika, że przedmiotowemu postanowieniu (dołączonemu dopiero do skargi kasacyjnej) skarżący przypisał przymiot orzeczenia podjętego w ramach tzw. autokontroli, skutkiem czego postępowanie sądowoadministracyjne winno być z mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzone. Tymczasem wzmiankowane postanowienie nie zostało podjęte w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. lecz wydane w toku postępowania zwykłego. Z akt nie wynika też by J.S. cofnął skargę. W tych okolicznościach aż do wydania zaskarżonego wyroku istniał przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i brak było podstaw do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 p.p.s.a. Nie wystąpiły też przesłanki do odrzucenia skargi, a w konsekwencji do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 189 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 28 k.p.a., to taka konstrukcja skargi kasacyjnej nie pozwala na jej uwzględnienie. Zauważyć należy, iż niewadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w kwestii wpadkowej toczącego się postępowania w przedmiocie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego i wymierzenia z tego tytułu kary finansowej, krąg stron ogranicza się do osób, które tego nielegalnego użytkowania się dopuściły. J.S. w tym postępowaniu może powoływać się na swój interes faktyczny lecz nie prawny w znaczeniu art. 28 k.p.a. Jakkolwiek przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 59 ust. 7 prawa budowlanego wskazuje na inwestora lub jego następcę prawnego jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to przedmiotowe postępowanie dotyczyło nielegalnego użytkowania. Nie są to sprawy tożsame. Nie można zatem przyjąć, iż krąg osób mających interes prawny w obu tych postępowaniach jest identyczny. Jednakże w sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stroną jest wyłącznie osoba dopuszczająca się naruszeń prawa. W tych okolicznościach przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co prowadzi na podstawie art. 184 p.p.s.a. do jej oddalenia.