VI SA/Wa 442/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego H. T. kwotę 110 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 442/08 UZASADNIENIE H. T. wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2735,85 zł za wybudowanie zjazdu z drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 października 2007 r. Kierownik Służby Liniowej w J. podczas objazdu dróg stwierdził fakt zajęcia przez J. S. pasa drogi krajowej nr [...] w kilometrze [...] (strona lewa) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, polegający na wybudowaniu zjazdu do posesji nr [...] na ul. J. w miejscowości G. Pismem z dnia 11 października 2007 r. organ zawiadomił J. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi informując go jednocześnie, że w dniu 25 października 2007 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca przedmiotowego zjazdu. W dniu 25 października 2007 r. J. S. stawił się na miejsce oględzin przekazując pisemne oświadczenie właściciela posesji przy ul. J. H. T. W oświadczeniu tym H. T. zobowiązał się do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz udzielił pisemnego upoważnienia J. S. do reprezentowania go w czasie przeprowadzania dowodu z oględzin oraz podejmowania decyzji w sprawie. J. S. złożył także własne pisemne oświadczenie, w którym stwierdził, że to on samowolnie, pod nieobecność H. T. oraz bez jego wiedzy, wykonał zjazd do działki przy ul. J. W protokole z oględzin podpisanym przez J. S. ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego oraz datę zajęcia od dnia 3 października 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. wydaną na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i art. 104 k.p.a. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nałożył na H. T. karę pieniężną za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi do posesji nr [...] przy ul. J. w miejscowości G. w wysokości 2735,85 zł. H. T. pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo to nie zostało przez skarżącego podpisane. W piśmie tym H. T. zwrócił się o umorzenie nałożonej kary pieniężnej lub maksymalne jej obniżenie. W piśmie wyjaśnił, że pod jego nieobecność (w czasie pobytu w szpitalu) jego wspólnik J. S. wybudował zjazd do posesji przy ul. J. Skarżący przyznał, że prace te zostały wykonane bez odpowiednich zezwoleń, dokumentacji i uzgodnień. Podkreślił jednak, że przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego oraz, że wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z odpowiednim wnioskiem o wydanie zezwolenia na wybudowanie zjazdu. Powołał się też na swoją trudną sytuację materialną. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4, 7 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że zjazd został wykonany do posesji H. T., a skarżący w swoim oświadczeniu potwierdził te ustalenia. Jeżeli natomiast do wykonania zjazdu doszło pod nieobecność i bez wiedzy skarżącego, to kwestia odpowiedzialności materialnej z tego tytułu winna stanowić przedmiot wzajemnych ustaleń pomiędzy H. T., a osobą bądź osobami, które dopuściły się naruszenia przepisów zarówno ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Skarżącemu przysługuje w tej sytuacji wyłącznie roszczenie cywilnoprawne względem osób odpowiedzialnych za zaistniałą sytuację. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują natomiast możliwości umorzenia bądź obniżenia naliczonej kary pieniężnej, jak również zastosowania zróżnicowanych stawek za zajęcie pasa drogowego w zależności od sytuacji materialnej osoby obciążonej. Istnieje natomiast możliwość rozłożenia na raty bądź odroczenia spłaty należności pieniężnych w trybie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w przypadku uzasadnionej i potwierdzonej dokumentami trudnej sytuacji materialnej. Z tej możliwości strona może skorzystać po uprawomocnieniu się decyzji i złożeniu odrębnego pisma do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wraz z potwierdzonym uzasadnieniem sytuacji materialnej uniemożliwiającej zapłatę naliczonej kary. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. T. wniósł o jej uchylenie wskazując, iż jest ona dla niego bardzo krzywdząca. Zaznaczył, że przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego. Aktualnie uzyskał natomiast zgodę organu na wykonanie zjazdu, jednak w decyzji nie określono kto ma to zrobić, a on sam boi się podjąć wykonania tych czynności, żeby nie okazało się, że zjazd został wykonany źle. Skarżący podkreślił też, że budowa spornego zjazdu trwała tylko 8 godzin i nie stwarzało to żadnego zagrożenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ ponownie podkreślił, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości umorzenia bądź obniżenia naliczonej kary, jak również zastosowania zróżnicowanych stawek za zajęcie pasa drogowego w zależności od sytuacji materialnej osoby obciążonej. W konfrontacji zaś z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jak i analizą obowiązujących przepisów, argumenty skarżącego nie mogą być podstawą do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo bowiem zastosował przepisy przy obliczaniu należnej kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W sprawie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. Z akt administracyjnych wynika, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez H. T. w dniu [...] listopada 2007 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], nie został przez niego podpisany. Wniosek ten został sporządzony pismem maszynowym na komputerze i na jego końcu znajdowało się jedynie imię i nazwisko skarżącego napisane pismem maszynowym. W tej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków poprzez podpisanie wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie (vide: Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 355). Wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierał braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 k.p.a. ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ następuje na wniosek, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 przyjął, iż "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". W stanie faktycznym niniejszej sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sam z urzędu, bez wniosku strony, ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. jest więc dotknięta wadą nieważności. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.