II OSK 1476/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 202/08 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 202/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowo – Rozrywkowego A., zlokalizowanego w S. w obrębie ulic G., Szczecińskiej, Krzywoustego, Malczewskiego realizowanego przez E. Spółkę Akcyjną z siedzibą w K. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta S. określił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została wydana po przedstawieniu przez wnioskodawcę ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia oraz raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, a także po uzyskaniu pozytywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym przez T. P. zarzucono organowi I instancji wadliwą ocenę interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji pozbawienie go prawa strony oraz udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał, że jego interes prawny jako strony postępowania wynika z możliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Ponadto, w ocenie skarżącego, sporządzony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wadliwy i nie odnosi się do wielu istotnych zagadnień, takich jak problem ścieków przemysłowych, zmiany w bilansie wód opadowych, kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym inwestor zobowiązany został do przedstawienia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, który to raport został ogłoszony do publicznej wiadomości przez organ I instancji. Do raportu zgłoszone zostały uwagi i wnioski przez T. P., co do których inwestor złożył wyjaśnienia. Powyższe potwierdza, że w sprawie zachowany został tryb udziału społeczeństwa zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium podniosło także, że zaskarżona decyzja nie określa warunków technicznych, wynikających z przepisów chociażby prawa budowlanego, ponieważ warunki te mogą zostać ustalone dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W późniejszych etapach realizacji inwestycji rozstrzygnięte zostaną także inne kwestie, miedzy innymi problem gospodarki ściekowej czy odprowadzania wód opadowych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji właściwie ustalił strony postępowania w oparciu o przewidywalny zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ stwierdził, że skarżący nie był stroną postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a., gdyż przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego. Zdaniem Kolegium możliwe uciążliwości, także o charakterze tymczasowym, związane z realizacją inwestycji, ale też związane z wzmożonym ruchem pojazdów i osób oraz hałasem w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł T. P., domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono organowi II instancji błędne uznanie, iż ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odbywa się wyłącznie przez kontrolę dotrzymywania standardów jakości środowiska na obszarze planowanej inwestycji. Tym samym organ błędnie uznał, iż sporządzony w postępowaniu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia spełniał wymagania wyrażone w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego niepełne i wadliwe określenie zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia było przyczyną błędnej identyfikacji stron postępowania. Skarżący podniósł, że zdarzenia mogące wystąpić w przyszłości stanowią wyznacznik jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania spółka E. stwierdziła, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie, a jedynie interes faktyczny. Wskazała także, że z przedmiotowego raportu nie wynika w żaden sposób, aby planowana inwestycja wywierała taki wpływ na nieruchomość skarżącego, który powodowałby ograniczenie prawnych możliwości korzystania z tej nieruchomości, co uzasadniałoby uznanie go za stronę postępowania. Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana został na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który to przepis nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie wskazał innej podstawy rozstrzygnięcia, tym samym – zdaniem Sądu – naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznał, że z uzasadnienia decyzji wywieść można, iż umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez organ II instancji, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu ocena ta jest wadliwa, a stanowisko organu odwoławczego nieuprawnione. Sąd I instancji podniósł, że tylko w toku przedmiotowego postępowania użytkownik wieczysty nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której został zaplanowana inwestycja mogąca znaczącą oddziaływać na środowisko, ma możliwość zakwestionowania raportu oraz może formułować zarzuty odnoszące się do zasięgu szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia. Materianoprawnym wyrazem interesu prawnego jest w przedmiotowej sprawie ochrona przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego. Fakt, że planowane przedsięwzięcie może mieć wpływ na prawa skarżącego stanowi wystarczającą przesłankę do uznania go za stronę. Pozbawienie statusu strony wieczystego użytkownika działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem przewidzianym pod inwestycję mogącą w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, oznaczałoby niemożność zakwestionowania wyrażonego w raporcie i powtórzonego w decyzjach organów obu instancji stanowiska, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie będzie przekraczać granic działek przeznaczonych pod realizację inwestycji. Sąd wskazał także, że zastosowanie trybu określonego w art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest równoznaczne z uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony. Od powyższego wyroku spółka E. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 K.p.a. i przyjęcie, że skarżącemu przysługuje w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia prawo strony, a co za tym idzie dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, musi on także wynikać z bezpośrednio z konkretnego przepisu prawnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie został wskazany przepis prawa materialnego, z którego można wywieść interes prawny T. P. Nie został również wskazany przepis, którego zastosowanie w kontekście planowanej inwestycji powodowałoby prawne ograniczenia w korzystaniu przez T. P. z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. W skardze podniesiono ponadto, że każda inwestycja realizowana na nieruchomości może mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, nie oznacza to jednak, że wszyscy zainteresowani sąsiedzi będą posiadać interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzono także, że zgodnie z raportem przedstawionym w niniejszej sprawie zakres uciążliwości planowanej inwestycji nie wykracza poza granice działek, na których została ona zaplanowana. Nie ma więc obiektywnych przesłanek do stwierdzenia istnienia interesu prawnego T. P. Pokreślono ponadto, że subiektywne odczucia lub interes faktyczny nie mogą być przesłankami do stwierdzenia istnienia jego interesu prawnego w sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji niezastosowanie art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to przepis określa zakres postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano, że przedmiotowe postępowanie nie służy określeniu wpływu danej inwestycji na sposób wykonywania prawa do nieruchomości, w szczególności prawa do zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanki nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę czynić to będzie w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się zarówno do naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zagadnieniem kluczowym dla oceny legalności kontrolowanej decyzji jest bowiem rozstrzygnięcie czy T. P. jako użytkownikowi działki sąsiadującej z terenem, na którym planowana jest inwestycja przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowo-rozrywkowego A. Umarzając – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaprezentowało stanowisko, iż T. P., wnoszącemu odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2007 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, nie przysługuje prawo do wystąpienia z tego rodzaju środkiem procesowym, z uwagi na brak interesu prawnego do brania udziału w tego rodzaju postępowaniu. Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prezentując odmienny pogląd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie narusza art. 28 K.p.a. jak również art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji. Ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywa się na ogólnych zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc legitymowany do złożenia odwołania jest ten podmiot, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). W niniejszej sprawie tego rodzaju związek zaistniał. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowo-rozrywkowego. Tego rodzaju przedsięwzięcia, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakwalifikowanie inwestycji do tego rodzaju przedsięwzięć powoduje konieczność sporządzenia raportu oddziaływania ich na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Celem takiej decyzji jest zawarcie wymogów i wskazanie czynności, które z uwagi na charakter planowanej inwestycji winny być spełnione przy jej realizacji. Poza sporem jest, że T. P. jest użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja mogąca w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że materialnoprawnym wyrazem interesu prawnego skarżącego jest ochrona przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Z kolei wynikający z treści art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska zakres regulacji, objętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia, ma wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa wieczystego użytkowania. Zawarta w tej decyzji ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi i warunki życia a także możliwość określenia w niej warunków mających zapobiegać czy też ograniczać negatywne oddziaływanie tej inwestycji na środowisko, powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji ma wpływ na uprawnienia skarżącego jako użytkownika wieczystego działki sąsiadującej z działką inwestora. Błędna ocena sporządzonego raportu i brak warunków zmierzających do zapobiegania lub ograniczania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko godzi w jego prawem chroniony interes. Czyni go bowiem bezpośrednio zainteresowanym tym postępowaniem gdzie przesądzone zostaną kwestie, które będą miały znaczenie dla realizacji przedmiotowej inwestycji, oddziaływującej na sferę jego uprawnień. Nieprzyznanie T. P. przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji pozbawia go możliwości zakwestionowania zawartego w decyzjach organu stanowiska, że zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko nie będzie przekraczać granic działek przeznaczonych pod jej realizację. Zgodzić się w tej sytuacji należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, że T. P. jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja, mogąca oddziaływać na środowisko jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. za nieusprawiedliwione. Odnośnie naruszenia przez Sąd przepisu art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska stwierdzić należy, iż z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia podstawowej dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestii przymiotu strony, legalność stosowania tego przepisu przez organy nie mogła być przedmiotem badania Sądu. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.