III SA/Po 152/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska ( spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu sprawy ze skargi D. Ż. i B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] Nr [ ... ] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/B. Sokołowska /-/M. Ławniczak Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [ ... ] na podstawie art. 104 kpa i art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004r. poz. 2603 ze zm.), zatwierdził podział nieruchomości położonej w K. przy ul. [ ... ], stanowiącej współwłasność H. H. w ½ części i K. H. w ½ części ( KW nr [ ... ], nr w ewidencji gruntów [ ... ], pow. 0,5521 ha ) na działki [ ... ] - pod warunkiem ustanowienia na działce nr [ ... ] ( drodze wewnętrznej ) odpowiednich służebności gruntowych dotyczących prawa dojścia, dojazdu i postoju – przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału – nr [ ... ]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż projekt podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. Celem podziału było wydzielenie działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przy wydzielaniu działek zapewniono im dostęp do drogi publicznej (poprzez ustanowienie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności drogowych) – zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 15 lutego 2007 r. adresowanym do organu I instancji D. Ż. i B. Ż. podnieśli zarzut pominięcia ich w charakterze strony ( jako właścicieli sąsiedniej działki ) w powyższym postępowaniu podziałowym. W odpowiedzi organ wyjaśnił w piśmie z dnia 14 marca 2007 r., iż w postępowaniu podziałowym właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. D. Ż. i B. Ż. wnieśli do Wojewody o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [ ... ] r. dotyczącej podziału nieruchomości – dz. Nr [ ... ] oraz decyzji organu I instancji z dnia 12 marca 2007r. nr [ ... ] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [ ... ] – z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż D. Ż. i B. Ż. są właścicielami działki budowlanej nr [ ... ]. Dokonując podziału spornej działki nr [ ... ] nie zapewniono odpowiedniej drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek, której funkcję spełnia faktycznie chodnik położony wzdłuż ich posesji. Chodnik ten nie jest przystosowany do transportu materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego na działkę nr [ ... ], co powoduje zagrożenia dla mienia i życia mieszkańców sąsiednich działek. Wojewoda postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt. 1 kpa, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia 30 października 2006 r. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu . W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda wskazał, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [ ... ]r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału dz. Nr [ ... ] i jednocześnie właściwym rzeczowo do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2007 r. Wojewoda stwierdził natomiast nieważność decyzji organu I instancji z dnia 12 marca 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] po rozpatrzeniu wniosku D. Ż. i B. Ż. odmówiło, na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [ ... ] r. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że D. Ż. i B. Ż. jako wnioskodawcy przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie mogli być uznani za strony tego rodzaju postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 i 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania podziałowego może być tylko właściciel lub użytkownik danej nieruchomości – jako podmiot nią władający. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą być wobec tego stronami takiego postępowania. Co prawda definicja strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ma szerszy zakres niż definicja strony samego postępowania podziałowego, jednak zdaniem organu w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie mogli być uznani za podmioty tego rodzaju. Nie nabyli oni bowiem żadnych praw rzeczowych w stosunku do dzielonej działki, a sama decyzja podziałowa nie zmodyfikowała przysługujących im praw lub nałożonych obowiązków, jak również nie zmieniła w istocie statusu drogi dojazdowej istniejącego przed podziałem działki nr [ ... ]. Wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości sąsiedniej są poza tym chronieni skutecznie w oparciu o odpowiednie normy prawa budowlanego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D. Ż. i B. Ż. podnieśli, iż inicjatorem postępowania w zakresie stwierdzenie nieważności decyzji był Wojewoda a nie oni. W ocenie wnioskodawców stronami postępowania podziałowego są też wszystkie osoby, których może dotknąć skutek dokonanego podziału działki, w tym właściciele nieruchomości sąsiednich. Poprzez faktyczną zmianę układu planistycznego w zakresie dróg zostaną oni bowiem zmuszeni do utraty części ich działki na skutek planowanego poszerzenia drogi, która ma spełniać obecnie funkcję drogi osiedlowej, a która wcześniej nie była przewidywana, ponieważ za nieruchomością wnioskodawców nie było planowanych terenów pod zabudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] utrzymało w mocy decyzję z dnia [ ... ] r, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w jej uzasadnieniu. Powtórzono między innymi tezę o braku bezpośredniego związku pomiędzy dokonanym podziałem nieruchomości a zmianą statusu drogi dojazdowej, która możliwa jest jedynie na gruncie postępowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił również, że nie jest uzasadniony pogląd wnioskodawców, że skoro Wojewoda uznał ich za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, to z powodu tej okoliczności winni być też stroną w sprawie podziału nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. Ż. i B. Ż. wnieśli o zmianę decyzji z dnia [ ... ] r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [ ... ] r., bądź też o jej uchylenie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli zarzut pominięcia okoliczności związanej ze zmianą sposobu komunikacji w części osiedla, prowadzącej do ukształtowania nowego sposobu dojazdu do działek wydzielonych z działki nr [ ... ]. Podkreślili, że wydzielona w jej ramach droga wewnętrzna spowoduje konieczność poszerzenia ulicy [ ... ] kosztem ich nieruchomości . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż skarżący nie mają interesu prawnego. Prokurator zauważył jednak, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie publiczny charakter ulicy [ ... ]. Nie ma bowiem uchwały zaliczającej tę ulicę do kategorii dróg publicznych. Zgodnie natomiast z poglądem orzecznictwa nie jest możliwy podział nieruchomości z dostępem do drogi niepublicznej. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2008 r. strona skarżąca wniosła o otwarcie przewodu sądowego oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykazania statusu spornej drogi – ulicy [ ... ] w obrębie nieruchomości, których dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne ( w szczególności o wskazanie, czy droga ta ma charakter drogi publicznej czy też drogi gminnej). D. Ż. i B. Ż. wnieśli ponadto o włączenie jako istotnego dowodu w sprawie dokumentu – "Protokołu z wyjazdowego posiedzenia Komisji Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [ ... ] wystąpili skarżący – pismo z dnia 12 czerwca 2007r. Postępowanie nie zostało więc wszczęte z urzędu i nie zmienia stwierdzenia tego w żaden sposób fakt przekazania wniosku D. Ż. i B. Ż. przez Wojewodę do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , co podyktowane zostało koniecznością przestrzegania odpowiednich przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danej decyzji pochodzącego od określonego podmiotu organ zobowiązany jest do ustalenia, czy jest on w ogóle uprawniony do składania wniosków tego rodzaju. Przy dokonywaniu kontroli istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności organ ocenia m. in. legitymację strony, a w przypadku jej braku wydaje decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania – na podstawie art. 157 § 3 kpa ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1812/06, LEX nr 320595; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., II SA/Wa 2234/06, LEX nr 318293 ). Trzeba przy tym pamiętać, iż zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją ( zob. m. in. wyrok SN z 26.05.2000 r., I CKN 1183/99, LEX nr 51631; wyrok NSA z 1.12.1999 r., IV S.A. 2520/98, LEX nr 48669; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 757-758 ). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło brak podstaw do uznania, iż skarżący mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Podnieść należy przede wszystkim, iż D. Ż. i jej syn nie mogli być stroną samego postępowania podziałowego dotyczącego dz. Nr [ ... ]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 97 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm. ) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby mającej w tym interes prawny, przy czym wnioskodawca winien wykazać się posiadaniem tytułu prawnego do danej nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stronami tego rodzaju postępowania administracyjnego mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości objętej wnioskiem, co wyklucza możliwość przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., S.A./Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., I S.A./Wa 1518/05, LEX nr 230645; red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 351-352 ). W zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjęto również trafnie, iż skarżący nie mogli zostać zaliczeni do kręgu podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, co pozbawia ich faktycznie uprawnienia do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony muszą decydować każdorazowo przepisy prawa materialnego. Interes prawny winien bowiem wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny musi wobec tego dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej tego podmiotu. W przypadku postępowania podziałowego dla przyjęcia istnienia interesu prawnego konieczne byłoby zatem jednoznaczne stwierdzenie, iż decyzja podziałowa miała określony wpływ na zakres praw, którymi dysponują właściciele nieruchomości sąsiedniej ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., I S.A./Wa 1518/05, LEX nr 230645 ). W niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, iż wydanie decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [ ... ] wywarło jakikolwiek realny wpływ na sferę prawnych interesów skarżących, regulowanych konkretnymi normami prawa materialnego. Podnieść należy przede wszystkim, iż D. Ż. i B. Ż. nie nabyli jakichkolwiek praw rzeczowych do działek powstałych w wyniku podziału spornej nieruchomości, a sam podział ( o charakterze wyłącznie geodezyjnym ) nie przysporzył im żadnych innych nowych praw, ani też nie spowodował faktycznego obciążenia ich nowymi obowiązkami, wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Status i powierzchnia całkowita drogi pomiędzy działkami nr [ ... ] i nr [ ... ], połączonej z drogą wewnętrzną wydzieloną w ramach podziału działki nr [ ... ], nie uległy w istocie żadnej zmianie zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Zakres dostępu do ulicy [ ... ] ze strony nowo wydzielonych działek jest przy tym tożsamy z dotychczasowym zakresem dostępu do tej drogi ze strony podzielonej działki nr [ ... ]. Ewentualne poszerzenie części ulicy [ ... ] może mieć natomiast miejsce wyłącznie w ramach odpowiedniego odrębnego postępowania administracyjnego z zakresu zagospodarowania przestrzennego – w oparciu o istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, bądź też po uchwaleniu zmiany takiego planu w stosownym trybie. Bezpośrednia skuteczna ochrona skarżących przed negatywnymi skutkami zabudowy nieruchomości powstałych z podziału dz. nr [ ... ] możliwa jest natomiast – wbrew tezom podnoszonym w skardze - w oparciu o odpowiednie przepisy prawa budowlanego. Przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm. ) mówi bowiem o konieczności projektowania, budowania i użytkowania każdego obiektu budowlanego zgodnie między innymi z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania danego obiektu. Naruszenie zasad wynikających z art. 5 ustawy skutkuje wystąpieniem określonych sankcji prawnych, wskazanych między innymi w art. 66 tego aktu prawnego ( zob. m. in. red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 121-122 ). W przypadku zatem stwierdzenia, że dany obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ administracji może nakazać w drodze odrębnej decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu podniesionego na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. oraz wniosków podniesionych przez stronę skarżąca w piśmie z dnia 26 maja 2008 r. wskazać należy, iż kwestia dotycząca wątpliwości odnośnie zakwalifikowania spornej ulicy [ ... ] do kategorii dróg publicznych jest związana bezpośrednio z merytoryczną oceną prawidłowości samego orzeczenia podziałowego tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [ ... ]r. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem sprawy była natomiast wyłącznie ocena legalności działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie podjętych przez ten organ orzeczeń dotyczących odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Argument tego rodzaju nie mógł mieć wobec tego znaczenia przy ocenie prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie było też więc podstaw do otwarcia na nowo zamkniętego przewodu sądowego. Dokumenty wskazywane przez stronę mogą ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [ ... ]r., co mogłoby skutkować koniecznością zbadania jej legalności pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/M. Bejgerowska /-/B. Sokołowska /-/M. Ławniczak AŻ