I SA/Wa 1973/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. przy udziale W. R. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. sprawy ze skarg H. K., J. S., T. G., K. C., K. S., D. S., B. S., K. D., A. D. i G. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego [...] listopada 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: K. S. 440 (czterysta czterdzieści) złotych, D. S., B. S. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, K. D., A. D. i G. D. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych i T. G., K. C. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu odwołań A. W., J. S., M. i K. G., M. O. i S. G., A. i W. K., B. i A. G., T. G., K. C., T. G., M. K. , K. D., K. i J. S., D. i B. S., H. K. i J. S., Z. i C. K. oraz E. F. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, będącej dotychczas własnością H. R., składającej się z działek nr nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2002 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Organ administracji publicznej ustalił, że ojciec skarżącego E. R. zmarł 26 lutego 1954 r., a spadek po nim nabyli, łącznie z gospodarstwem rolnym o powierzchni około [...] ha, żona M. R. w 1/4 części oraz zstępni H. R., S. R., A. R. i E. R. w częściach równych. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 7 lipca 1970 r. dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości spadkowej, w wyniku czego skarżący otrzymał na wyłączną własność działki nr nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...]. Dla tych nieruchomości prowadzony jest zbiór dokumentów nr [...]. Naczelnik Gminy J. decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159) stwierdził, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha przeszła z samego prawa na rzecz Skarbu Państwa. W dniu 7 czerwca 2002 r. H. R. wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji podnosząc, że ustawa stanowiąca podstawę prawną do jej wydania nie zawierała przepisu upoważniającego do stwierdzenia przejścia na Skarb Państwa nieruchomości w drodze decyzji, a zatem decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po włączeniu nieruchomości do zasobów Skarbu Państwa została ona trwale rozdysponowana poprzez przekazanie w zarząd Lasów Państwowych, sprzedaż osobom fizycznym i skomunalizowanie na rzecz Gminy J. Wojewoda Mazursko Warmiński podniósł, że ocenie podlega decyzja Naczelnika Gminy J. Wskazał, że stosownie do przepisów art. 38 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. będących podstawą prawną tej decyzji, nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 z późno zm.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Przepis ten miał zastosowanie odpowiednio również do nieruchomości nabytych w trybie osadnictwa rolnego lub uwłaszczenia. Organ I instancji podniósł, że przepis ten nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Następowało ono z mocy samego prawa z dniem wyjazdu z kraju właściciela i wówczas sąd powszechny ujawniał Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów na wniosek właściwego organu. Zdaniem organu I instancji nie ulega wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Organ wskazał, że wyłącznie sąd był i jest nadal uprawniony do oceny prawidłowości przejścia własności nieruchomości, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w ramach powództwa o ustalenie prawa. Organ I instancji podniósł, że osoby trzecie, które nabyły część przedmiotowej nieruchomości będą mogły tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym dochodzić praw wynikających z ochrony związanej z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odwołania złożyli A., J. S., M. i K. G., M. O. i S. G., A. i W. K., B. i A. G., T. G., K. C., T. G., M. K., K. D., K. i J. S., D. i B. S., H. K. i J. S., Z. i C.K. oraz E. F. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując, iż organ wojewódzki wydając decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. naruszył prawo procesowe poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, co zaskutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy J., mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a zatem możliwe było jedynie orzeczenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2002 r. Organ odwoławczy podniósł, że Naczelnik Gminy J. wydał decyzję stwierdzającą nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Państwo mimo braku podstawy prawnej upoważniającej do wydania takiej decyzji, a to oznacza, że decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa powodującą jej nieważność. Odnosząc się do zarzutu skarżących wskazanym w odwołaniu, że decyzja Naczelnika Gminy J. wywołała nieodwracalne skutki prawne organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny. Wskazał, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy samego prawa, a zatem źródłem ustanowienia prawa własności Państwa nie była decyzja administracyjna, lecz sama ustawa. To zaś oznacza, że nieodwracalne skutki prawne, na które powołują się Skarżący nie były wywołane przez decyzję Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r., dlatego fakt zbycia powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości działek nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. W skargach na decyzję z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skarżący K. S., B. S., D. S., K. D., A. D., G. D., K. C., T. G., H. K. S. i J. S. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 kpa, 7 kpa, 77 kpa oraz 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa zamiast 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Skarżący wskazali, że organ administracji mógł stwierdzić jedynie wydanie decyzji Naczelnika Gminy J. z naruszeniem prawa, ze względu na to, że wskazana decyzja Naczelnika Gminy J. wywalała nieodwracalne skutki prawne. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucali zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art.158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa, przez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. pomimo, że wywołała one nieodwracalne skutki prawne. Przede wszystkim należy zgodzić się z poglądem organu, że stan faktyczny sprawy wskazuje na wydanie decyzji przez Naczelnika Gminy J. w dniu [...] listopada 1977 r. bez podstawy prawnej. Organ prawidłowo wywiódł na czym polegało wydanie decyzji przez Naczelnika Gminy J. bez podstawy prawnej, tym samym ustalił przesłankę pozytywną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże organ nie wyjaśnił czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., mianowicie czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działek nabytych przez skarżących. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po wydaniu decyzji przez Naczelnika Gminy J. i przekazaniu jej Skarbowi Państwa została ona trwale rozdysponowana poprzez przekazanie w zarząd Lasów Państwowych, sprzedaż osobom fizycznym i skomunalizowanie na rzecz Gminy J. Każdorazowo kwestia powstania w danej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych musi być indywidualnie rozważana w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązującego prawa. Niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 kpa jest ochrona osób trzecich. Organ administracji wskazał, że część nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. została skomunalizowana, a następnie oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim aktami notarialnymi. Należy mieć na uwadze, że jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w przedmiocie komunalizacji, to skutki prawne ustanowienia tego prawa, związane są z decyzją komunalizacyjną, a nie z decyzją o przyznaniu Skarbowi Państwa własności nieruchomości. Tak więc w przypadku gdy obrót działkami, poprzedzony był wydaniem decyzji komunalizacyjnej, to ta decyzja, a nie decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. spowodowała zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych. Inna sytuacja zachodzi w przypadku obrotu nieruchomościami dokonanymi przez Skarb Państwa polegającymi na ich sprzedaży lub oddaniu w użytkowanie wieczyste aktami notarialnymi. Organ administracji publicznej z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśnił, jakie działki powstały w wyniku podziału działek objętych decyzją Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r. Nie wyjaśnił, które działki zostały skomunalizowane, które oddane w zarząd Lasów Państwowych, a przede wszystkim czy istnieją działki, które zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste aktami notarialnymi bezpośrednio przez Skarb Państwa, gdyż tylko w tym zakresie można rozważać czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Wynika to z tego, że nie można pominąć okoliczności, iż decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1977 r., aczkolwiek bez podstawy prawnej, ale została wydana i weszła do obrotu prawnego. Została złożona do zbioru dokumentów nr [...]. Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w S. wydał w dniu 5 lutego 2003 r. zaświadczenie, w którym stwierdził, że na podstawie wskazanej decyzji Naczelnika Gminy J. przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Tak więc z zaświadczenia ze zbioru dokumentów nr [....] wynika, że decyzja Naczelnika Gminy J. była traktowana jako źródło prawa własności Skarbu Państwa. Organ zatem powinien zbadać w odniesieniu do działek skarżących, jakie było pierwotne źródło sprzedaży tych działek lub oddania ich w użytkowanie wieczyste umowami notarialnymi, to znaczy czy były bezpośrednio sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste umowami notarialnymi przez Skarb Państwa, a jeżeli tak to czy w tych umowach Skarb Państwa powołał wskazaną decyzję Naczelnika Gminy J. jako na źródło swojej własności, gdyż jak wskazano powyżej jedynie w tym zakresie można rozważać czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, których źródłem była decyzja Naczelnika Gminy J. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły przepis art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2002r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 oraz 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.