I OSK 790/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 116/08 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz B.M. od Wojewody Wielkopolskiego kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Lu 279/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2006 r. o umorzeniu – jako bezprzedmiotowego postępowania o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Poznaniu, stanowiącą fragment ulicy S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], wszczętego na wniosek B.M. złożony w dniu 29 grudnia 2005 r. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Prezydent Miasta Poznania w swej decyzji przyjął, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70 ze zm.), stanowi, że odszkodowanie za takie nieruchomości ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 3 grudnia 2005 r. Zgodnie z przepisami art. 129 ust. 5 w związku z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ powołał się na decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Wojewody Wielkopolskiego, którą stwierdzono, iż część nieruchomości położonej w Poznaniu, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością E.Z., oznaczona w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiąca fragment ulicy P., pozostająca w tej dacie we władaniu Miasta Poznania, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta Poznania, jako zajęta pod drogę powiatową. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. zapisana była w księdze wieczystej Kw nr [...], zaś w dniu [...] stycznia 2003 r. E.Z. darowała tę nieruchomość swojej córce, B.M.. W § 9 umowy darowizny strony wniosły o odłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej Kw nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej z wpisem prawa własności na rzecz obdarowanej. Na podstawie tego wniosku dla przedmiotowej działki w Sądzie Rejonowym w Poznaniu została założona nowa księga wieczysta oznaczona numerem [...]. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że za przejętą część nieruchomości odszkodowanie przysługuje jej właścicielowi z dnia 31, grudnia 1998 r., a zatem w przedmiotowej sprawie, uprawnioną do odszkodowania była E.Z.. Prezydent Miasta Poznania wskazał też, iż B.M., na wniosek której wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną, a w dniu zawarcia aktem notarialnym rep. A nr [...] umowy darowizny pomiędzy E.Z., a B.M., tj. w dniu [...] stycznia 2003 r., działka nr [...] nie wchodziła w skład tej nieruchomości, ponieważ z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Miasta Poznania. Organ podkreślił, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogą się ubiegać osoby, które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. B.M. nie była uprawniona do odszkodowania, brak więc było podstaw prawnych do prowadzenia na jej wniosek postępowania w tym przedmiocie. W tych okolicznościach postępowanie wszczęte na wniosek B.M. stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podlegało umorzeniu. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania wniosła B.M. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenia i nakazania Prezydentowi Miasta Poznań wydania stosownej decyzji o odszkodowaniu za wskazaną wyżej nieruchomość., Utrzymując w dniu [...] grudnia 2007 r. zaskarżoną decyzję, Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż konsekwencją podjętych przez pełnomocnika strony działań, było wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 73 powołanej ustawy. Wojewoda Wielkopolski nie podzieli zdania strony, iż Prezydent Miasta Poznania nie mógł wydać decyzji umarzającej postępowanie o odszkodowanie, a przeprowadzenie regulacji nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie przytoczonego przepisu wiązało się z koniecznością ustalenia właściciela tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynikało, iż w tej dacie właścicielem niniejszego gruntu nie była B.M., ponieważ nabyła ją w drodze darowizny dnia [...] stycznia 2003 r. Tym samym nie była uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, a organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej ustalenie i wypłatę odszkodowania. Organ odwoławczy dodał ponadto, iż na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy --Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie przysługuje byłym właścicielom nieruchomości za fakt odjęcia im prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, a które jest ustalane w oparciu o powołane powyżej przepisy art. 73 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy. Fakt ten, w ocenie organu drugiej instancji, determinuje konieczność prowadzenia postępowania o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, w którym wypłata przedmiotowego odszkodowania następuje na wniosek właściciela nieruchomości z dna 31 grudnia 1998 r. Jeżeli nieruchomość w tej dacie stanowiła własność innej osoby, wówczas przedmiotowy wniosek winien był złożyć właściciel nieruchomości W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, B.M. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnosząc, że Miasto Poznań dokonało wyboru podstawy odszkodowania, bezprawnie odmawiając skarżącej przyznania odszkodowania. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz decyzja, Prezydenta odpowiadają prawu. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miała prawidłowość ustaleń co do tego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości do 1 stycznia 1999 r. Odszkodowanie, przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi, bowiem rekompensatę za przejecie w tym trybie nieruchomości. Prawidłowo więc, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji przyjął, że skoro nieruchomość położona w Poznaniu, obręb K., działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta Poznania z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdzone zostało decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości i to na jego wniosek ustalane i wypacane jest odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że dla zastosowania poszczególnych przepisów art. 73 powołanej wyżej ustawy obojętny jest fakt przeniesienia po dniu 1 stycznia 1999 r. prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez podmiot, któremu odjęto prawo własności tej nieruchomości. Przejście prawa własności w myśl przywołanego art. 73 ust. 1 nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. dlatego też po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. E.Z. nie mogła więc skutecznie przenieść prawa własności położonej w Poznaniu, obręb K., działki nr [...], umową z dnia [...] stycznia 2003 r., bowiem od 1 stycznia 1999 r. stanowiła ona własność Miasta Poznań. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki stwierdził, iż jedyną drogą zrekompensowania takiej szkody jest postępowanie cywilne prowadzone przed sądem powszechnym. Stosowne umowy cywilnoprawne odnoszą przewidziane prawem skutki prawnorzeczowe, niemniej jednak wszelkie wątpliwości powstałe na ich tle należą do kognicji sądów powszechnych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.M., reprezentowana przez radcę prawnego Augustyna A.P., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 105 ust. 4 i art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz błędne zastosowanie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, – naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a, art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 145 § 1 ust. 1 lit c/ P.p.s.a gdyż naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasator stwierdził, iż skarżąca pismem z dnia 13 stycznia 2005 r. wniosła o wypłatę odszkodowania przez Prezydenta Miasta Poznania za nieruchomość przejętą pod drogę (fragment ul. S. w Poznaniu). Wobec trwania w latach 1999-2003 różnych czynności z inicjatywy Miasta Poznań, jak poszerzenie drogi, nowy podział nieruchomości, z której wydzielono drogę oraz, przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz skarżącej i to przy udziale Prezydenta Miasta Poznania, skarżąca nie wskazywała na podstawę żądania w zakresie odszkodowania. Problem stanu prawnego nieruchomości, mający wpływ na odszkodowanie, był złożony i w świetle treści pisma Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 czerwca 2005 r. nieruchomość, za którą odszkodowania strona dochodzi w sprawie niniejszej, nie była działką o jakiej jest mowa w przepisach art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dokonywanie szeregu czynności podziałowych, a także umożliwiających przeniesienie własności przedmiotowej działki w latach 2002 i 2003 w zasadzie wykluczało możliwość przyjęcia, że w dniu 1 stycznia 1999 r. jej właścicielem stało się Miasto Poznań w trybie przepisów art. 73 wskazanej wyżej ustawy, zaś skarżąca nigdy nie twierdziła ubiegając się o odszkodowanie, że czyni to na podstawie przepisów tej ustawy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do czynności skarżącej i jej matki E.Z. z Miastem Poznań w latach 1999 do 2003, jak i nie odniósł się i nie ocenił wniosku skarżącej o odszkodowanie (w zakresie wskazanej przez stronę podstawy żądania). Nie odniósł się on także do treści pisma Miasta Poznań z dnia 30 czerwca 2005 r. i w ogóle do korespondencji stron z roku 2005 i początku 2006 r. To powoduje, w ocenie kasatora, że zaskarżony wyrok narusza art. 133 §1 P.p.s.a jako, że akta sprawy zawierają materiał pozwalający na wydanie odmiennego orzeczenia. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się do czynności stron z lat 2001-2003 (podział gruntu z którego wydzielono lub kosztem którego poszerzono drogi; darowanie skarżącej przedmiotowej działki przez E.Z.) jak i korespondencji stron, co – według wnoszącego skargę kasacyjną – oznacza, że zarzuty podniesione w skardze nie zostały uwzględnione ani nie wskazano dlaczego to nastąpiło. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem mogło dojść do ustalenia, że przejście własności nieruchomości nie nastąpiło na podstawie art. 73 przywoływanej wyżej ustawy. Powyższe ustalenia stanowią, zdaniem kasatora, iż naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niezastosowanie przepisów art. 105 ust. 4 i 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest w sprawie ewidentne. Należało bowiem, w świetle stanu faktycznego podanego w piśmie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 czerwca 2005 r., przyjąć że wskazane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowić winny podstawę żądania i wypłaty odszkodowania. Równie oczywiste jest - według autora skargi kasacyjnej - naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem zastosowano go w stanie faktycznym nie odpowiadającym dyspozycji tego przepisu, przedmiotowa nieruchomość nie była bowiem we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Sąd odwoławczy uznał za usprawiedliwiony. Wskazany jako naruszony przepis art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. nakazuje Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zaś przepis art. 1451 § 4 tej ustawy określa elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając zaskarżony wyrok w tym aspekcie należy zauważyć, iż jakkolwiek Sąd pierwszej instancji formalnie uczynił zadość tym wymaganiom to za podstawę roszczenia przyjął wadliwe ustalenia faktyczne. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do ustaleń stanu faktycznego i jego oceny w aspekcie stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Poza rozważaniami Sądu pozostały okoliczności i ich konsekwencje prawne związane z podejmowanymi w sprawie czynnościami prawnymi stron i organów, które nastąpiły w okresie 1999-2003 r., a także w 2006 r. Zasadnie to zaniedbanie podnosi kasator, w ocenie którego miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż skarga kasacyjna inaczej ujmuje skutki tych zaniedbań. W niniejszej sprawie należało jednakże uwzględnić umowę darowizny z dnia [...] stycznia 2003 r., zawartej przez E.Z. na rzecz jej córki B.M.. Wprawdzie przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi co do zasady, iż legitymowanym do uzyskania odszkodowania jest właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., jednakże należy uwzględnić okoliczności, iż pomiędzy datą 31 grudnia 1998 r., a uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy upływał dość długi okres czasu. Właściciele nieruchomości, często stanowiących tylko niewielką część nieruchomości gruntowych, nie mieli świadomości, iż ta część zajęta pod drogę publiczną przeszła z mocy prawa na podmiot prawa publicznego. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r., zaś wcześniej zawarta umowa z dnia [...] stycznia 2003 r. ujawniona została w księdze wieczystej, to wskutek umowy na B.M. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniej właścicielce do części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nieuwzględnienie skutków umowy cywilnoprawnej zajętej przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody doprowadziło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., który miałby w tej sprawie zastosowanie gdyby Sąd prawidłowo ocenił skutki prawne umowy przenoszącej własność nieruchomości. Odmówił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny trafności zamieszczonym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazane przez taksatora przepisy art. 105 ust. 4 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miały w tej sprawie zastosowania z uwagi na to, iż stan prawny nieruchomości zajętej pod drogę – ulicę Santocką, stanowiącej działkę nr [...]. podlegał regulacji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające.... Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni w tym przedmiocie stanowisko wyrażone w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 44),w którym Sąd ten przyjmując prokonstytucyjną wykładnie przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, opowiedział się na uwzględnieniem prawa do odszkodowania osoby, nabywającej własność nieruchomości po dniu 1 stycznia 1999 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 203 pkt tej ustawy oraz § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotą za współmierną do poniesionych kosztów sądowych.