VII SA/Wa 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i W. P. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. P. i W. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku - obwodnica miasta G. od km 410 + 260 do km 418 + 546 (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast skarżący wiążą swoje prawo do udziału w postępowaniu z posiadaniem prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr ew.[...], położonej w obrębie G., gm. G. Organ podniósł ponadto, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]) udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości. Pismem z dnia 28 listopada 2007r. J. P. i W. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji wydanej w I instancji podnosząc, że inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał prawa do ich nieruchomości, a nadto decyzja ta zawiera nieprawidłowe rozwiązania projektowe. Zdaniem skarżących okoliczność, że z zakresu pozwolenia na budowę wyłączono kilka działek, pozostaje bez wpływu na ocenę, czy są stronami postępowania i dodali, że budowa drogi prowadzi do pozbawienia ich nieruchomości jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 5 Prawa budowlanego, jak również powoduje brak możliwości wykorzystania działki na jakiekolwiek cele. Powyższe wskazuje, że skarżący spełniają kryteria strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jak również w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie skarżących, bez znaczenia pozostaje fakt wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren ich nieruchomości, gdyż nastąpiło to pół roku po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę G. nie posiadał żadnych uprawnień do ingerowania w ich nieruchomość, a zwłaszcza do pozbawienia jej dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że uzyskane przez inwestora zezwolenie na zajęcie ich nieruchomości nie jest równoznaczne z pozbawieniem ich prawa własności, a tym samym w żaden sposób nie ogranicza im możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wada nieważności decyzji administracyjnej istnieje bowiem od chwili jej wydania i nie podlega usunięciu na skutek zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji zezwalającej na budowę. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]), po rozpatrzeniu wniosku J. i W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej dodając, że z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi wynika, iż nie obejmowała ona działki o nr ew. [...]. Stwierdzono w niej bowiem, że pozwolenie na budowę wydaje się z wyłączeniem niżej wymienionych działek (w tym działki nr [...]), przewidzianych pod realizację inwestycji tj. stałe zajęcie terenu. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie można uznać wnioskodawców za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wprowadzałby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania, należącej do wnioskodawców działki nr ew.[...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. P. i W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. W skardze skarżący przytoczyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że w dacie wydania pozwolenia na budowę przysługiwało im pełne prawo do ich nieruchomości, której współużytkownikami wieczystymi pozostają nadal. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie naruszenia tego rodzaju wystąpiły, zatem skargę należało uwzględnić. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontrolowanych rozstrzygnięciach stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu, w postępowaniu nieważnościowym, decyzji o pozwoleniu na budowę ww. drogi, gdyż działka skarżących w całości została zajęta pod planowaną inwestycję, a ponadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]) udzielił G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Stanowiska tego nie podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Na wstępie podkreślić trzeba, że od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który ustanowił wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 kpa. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo swej odrębności, nie zmienia zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę, zatem przepis ten winien mieć również zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym tego rodzaju. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Jeśli zatem obszarem oddziaływania obiektu, jest teren znajdujący się wokół planowanej inwestycji, powodujący dla podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczenia w jego zagospodarowaniu, to tym bardziej za taki obszar należy uznać teren, który w całości objęty jest zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie Sądu podmioty wymienione w powołanym przepisie, w sytuacji zajęcia w całości działek na cele budowlane, winny posiadać interes prawny w kwestionowaniu, w postępowaniu nadzwyczajnym, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jeśli skutkiem wydania takiej decyzji jest ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nadal pozostającym w ich władaniu. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organów, które odmawia skarżącym, jako użytkownikom wieczystym działki nr [...], możliwości weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, pozbawiającej przedmiotową działkę dostępu do drogi publicznej tylko dlatego, że planowana inwestycja obejmuje w całości działkę skarżących. Zdaniem Sądu, za stanowiskiem organów nie przemawia również powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] (nr [...]), udzielająca inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, gdyż decyzja ta nie zmienia stosunków własnościowych na działce skarżących, nie jest bowiem równoznaczna z wywłaszczeniem. Sytuacji skarżących nie zmienia również decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] (nr [...]), wydana na podstawie m.in. art. 12 ust 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, mocą której ustalono przebieg przedmiotowej inwestycji m.in. na działce skarżących. Zauważyć należy, że uprzednio obowiązujący art. 12 ww. ustawy nie zawierał ustępu 4 (dodanego ustawą z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw -Dz. U. Nr 220, poz. 1601.), w którym wskazano, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (...) z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. W sprawie ustalenia lokalizacji ww. drogi zastosowanie miał art. 12 w starym brzmieniu, gdyż zgodnie z art. 5 ust 2 ww. ustawy zmieniającej do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy - w jego dotychczasowym brzmieniu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, dopóki J. P. i W. P. nie zostali skutecznie wywłaszczeni, dopóty posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, pozbawiającej przedmiotową działkę dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wobec naruszenia art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego rzeczą organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.