I OSK 872/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1790/06 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. oddalił skargę K. B. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., rozkazem personalnym z dnia [...] na podstawie art. 49 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnił K. B. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dwóch kolejnych opinii okresowych stwierdzających niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych i przeniósł wymienionego do rezerwy. W związku z tym, K. B. w dniu 27 stycznia 2002 r. złożył do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w W., wniosek dotyczący wypłaty zadośćuczynienia finansowego. Wniosek ten został przekazany przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w B. do rozpatrzenia przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w B. Pismem z dnia 3 czerwca 2002 r. skarżący, na wezwanie Dowódcy wyjaśnił, iż jego wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] K. B. w piśmie tym podkreślił, że opinie służbowe będące podstawą zwolnienia go ze służby zawierały fałszywe stwierdzenia i nie odzwierciedlały żadnego faktu dotyczącego jego osoby. Dowódca kompanii, zdaniem K. B., kierował się osobistymi pobudkami fałszując jednocześnie opinie o nim. Następnie, K. B. złożył skargę do Dowódcy Jednostki [...] na brak czynności Dowódcy Jednostki [...] w B. wobec jego wniosku i wskazania powodów, dla których organ przez okres trzech lat i sześciu miesięcy nie rozpatrzył jego sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...]. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. poinformował skarżącego o podjęciu postępowania mającego na celu wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a jednocześnie wezwano go do jednoznacznego określenia żądania oraz ewentualnego wskazania, który z punktów art. 156 k.p.a. stanowi w jego ocenie, podstawę do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...]. K. B. jako podstawę swego żądania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w B. postanowieniem z dnia [...] przekazał, na podstawie właściwych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zauważył, iż zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. powołany przepis może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowi, iż określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W przypadku rozkazu personalnego z dnia [...] dotyczącego sprawy skarżącego tego rodzaju przesłanka nieważności nie występuje. Powodem zwolnienia skarżącego z pełnienia służby wojskowej, jak wskazał organ, było wystawienie dwóch opinii okresowych z oceną niedostateczną. W takich okolicznościach faktycznych dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę wojskową wystąpił w dniu 20 listopada 1991 r. z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. uwzględnił przedmiotowy wniosek i rozkazem personalnym zwolnił K. B. ze służby. Zdaniem organu, kwestionowany przez skarżącego rozkaz personalny nie zawiera żadnych wad prawnych, ponieważ został wydany w okolicznościach przewidzianych w obowiązującej wówczas ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej. Analizując sprawę skarżącego, organ doszedł do wniosku, że w sprawie K. B. nie wystąpiły także inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Dodał ponadto, że stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego sprzeciwia się również treść art. 156 § 2 k.p.a., albowiem od ogłoszenia tego rozkazu do złożenia w 2002 r. wniosku o stwierdzenie nieważności minęło więcej niż dziesięć lat. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, iż rozkaz personalny z dnia [...] zawiera chociażby wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że ograniczenie przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego ocenie, od dnia doręczenia decyzji nie upłynęło dziesięć lat, ponieważ kwestionowany rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby doręczono mu w dniu 27 stycznia 1992 r. W dniu 27 stycznia 2002 r. wniósł do Biura Skarg i Interwencji W. skargę, która z uwagi na treść powinna była zostać potraktowana jako wniosek o stwierdzenie nieważności. W tym miejscu powołał art. 128 k.p.a. i podkreślił, że o tym czy dane pismo stanowi odwołanie czy tez inne żądanie decyduje jego treść, a nie nagłówek. W tych okolicznościach, termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu nie uległ, jego zdaniem, przedawnieniu. Tym bardziej, że na załatwienie jego pisma z dnia 3 czerwca 2002 r. czekał trzy lata i sześć miesięcy. Dodatkowo odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. podając, że na jego skargę z dnia 26 lutego 1992 r. do Dowódcy Wojsk Lądowych i Obrony Powietrznej w sprawie niesłusznego zwolnienia ze służby i zmiany treści opinii uzyskał odpowiedź, że jest to niepotrzebna strata czasu. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżący otrzymał w roku 1990 i 1991 dwie kolejno negatywne opinie służbowe, które uprawniały właściwy organ przełożony do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 obowiązującej ówcześnie ustawy pragmatycznej. Rozkaz personalny o zwolnieniu K. B. z zawodowej służby wojskowej został podjęty przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w B., a więc przez organ właściwy w świetle obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. Odnosząc się zaś, do wskazanej przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Dowódca Sił Powietrznych stwierdził, iż dotyczy ona sytuacji, w której odrębny przepis prawa materialnego przewiduje sankcję nieważności w stosunku do decyzji administracyjnej zawierającej określoną wadę. Natomiast, jak zauważył organ odwoławczy, żaden przepis regulujący pragmatykę żołnierzy zawodowych nie zawiera sankcji nieważności. Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia terminu określonego przez art. 156 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził, że wobec braku przesłanek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] rozbieżność stanowisk organu pierwszej instancji i skarżącego w tym zakresie ma drugorzędne znaczenie. W skardze do sądu administracyjnego K. B. nie zgodził się z decyzją Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Skarżący zarzucił również organom błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, iż dwie negatywne opinie będące podstawą zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej są wiarygodne, gdy tymczasem nie wstrzymują one konfrontacji z opinią specjalną. Z tej ostatniej wynika, że w okresie od dnia 20 kwietnia 1978 r. do dnia 25 stycznia 1992 r. skarżący w sposób należyty wywiązywał się z obowiązków służbowych. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w postępowaniu przed organami błędnie powołał przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Działanie to spowodowane było niewystarczającą znajomością prawa, niemniej jednak tego rodzaju znajomością powinny wykazać się, jak argumentował skarżący, organy prowadzące postępowanie. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej fakt otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, nie było przesłanką fakultatywnego zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. W tym dniu, jak argumentował skarżący, obowiązywała już ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 2 pkt 45 ustawy nowelizującej dokonał zmiany ówczesnego przepisu art. 51 ustawy pragmatycznej poprzez wyeliminowanie powołanej okoliczności z kręgu przesłanek fakultatywnego zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Tym samym Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. wydając rozkaz personalny na podstawie art. 51 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dniu [...] otrzymanie dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązwanie się z obowiązków służbowych nie stanowiło przesłanki do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Ponadto K. B. zarzucił organom naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ opinii specjalnej, z której wynika należyte wywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Organ nie uwzględnił także faktu otrzymania przez skarżącego dwudziestu trzech wyróżnień i nagród. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zauważył, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, fakt otrzymania dwóch kolejnych opinii stwierdzających nie stanowił podstawy fakultatywnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Była to obligatoryjna przesłanka zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i właściwy organ wojskowy, to jest Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. i zobowiązany był wydać rozkaz o zwolnieniu K. B. z zawodowej służby wojskowej. Organ zauważył ponadto, że powołanie przez organ w rozkazie personalnym błędnej podstawy zwolnienia nie stanowi naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ wojskowy mógł wydać kwestionowaną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2007 r. podkreślił, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Wady takie tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku, czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może bywać tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B., żołnierza zawodowego zwalniało się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dwóch kolejnych opinii służbowych, stwierdzających niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych. Bezsporne jest, że K. B. w latach 1990 i 1991 r. otrzymał dwie kolejne opinie służbowe, stwierdzające niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Zatem stosownie do powołanego przepisu właściwy organ wojskowy zobowiązany był do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Mając na uwadze, że w rozkazie personalnym z dnia [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B., jako podstawę prawną zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej powołał art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdzić trzeba, że nie jest wydana "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo istniejącą podstawę prawną niewłaściwie powołano. Fakt powołania przez organ administracji przepisu niewłaściwego w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, wykorzystując do tego podstawę z innego przepisu tej samej ustawy. W przedmiotowej sprawie trzeba zauważyć, że stosownie do powołanego przez organ zwalniający przepisu art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego przez K. B. rozkazu personalnego, żołnierza zawodowego można było zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności w przypadkach niewymienionych w art. 50 pkt 12. Mając jednak na względzie, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego powołano się na fakt otrzymania przez żołnierza zawodowego dwóch kolejnych opinii służbowych, stwierdzających niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych, zauważyć trzeba, że obowiązujące w dniu 16 grudnia 1991 r. brzmienie art. 51 ustawy pragmatycznej ustalone zostało przez art. 2 pkt 45 ustawy z dnia z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491), która weszła w życie w dniu 9 grudnia 1991 r. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 9 grudnia 1991 r., stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza można było zwolnić z zawodowej służby wojskowej w razie otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do kwestii powołania przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w B. błędnej podstawy prawnej zwolnienia K. B. z zawodowej służby wojskowej stanowi uchybienie, które to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy podstawa taka istniała w innym przepisie tej samej ustawy. Należy podkreślić, że brak podstawy prawnej występuje jedynie w sytuacji, gdy albo przepisu prawnego nie ma, który umocowuje administrację do działania, albo przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów. Przypominając, że istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. lub w ustawach szczególnych, Sąd podzielił stanowisko Dowódcy Sił Powietrznych co do braku wpływu na wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, powołanych przez K. B. okoliczności, mających dowodzić, jego zdaniem nierzetelności, braku wiarygodności, czy też sfałszowania opinii okresowych, o których mowa w uzasadnieniu kwestionowanego rozkazu personalnego. Za nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy, sąd wojewódzki uznał także podnoszoną przez K. B. okoliczność otrzymania przez niego licznych nagród i wyróżnień. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga K. B., jak podkreślił jego pełnomocnik, nie została uwzględniona, pomimo oczywistego naruszenia przez Dowódcę Sił Powietrznych art. 104 i 110 k.p.a. przez wydanie decyzji w stosunku do nieistniejącego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Rozkaz Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] nigdy nie został skarżącemu doręczony, w związku z tym jest on w stosunku do niego bezskuteczny. Doręczenia decyzji, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, nie można domniemywać opierając się na okolicznościach pośrednich. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia w tym zakresie żądnych wątpliwości. Decyzja administracyjna, jak wywodził pełnomocnik, rozpoczyna swój byt prawny od momentu jej doręczenia adresatowi, z tym momentem wiąże ona również organ, który ją wydał. Decyzja nie doręczona, więc zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...], mogło wprawdzie toczyć się co do decyzji nieostatecznej, ale ponad wszelką wątpliwość powinno zostać ustalone, że jest to decyzja istniejąca i decyzja, która weszła do obrotu prawnego poprzez fakt jej doręczenia stronie postępowania. W omawianej sprawie, w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego będącego przedmiotem postępowania. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć traktują ten problem marginalnie. Nie można zwłaszcza zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który stwierdza, że datę doręczenia rozkazu personalnego określił sam skarżący (str. 11 uzasadnienia) w sytuacji, w której wielokrotnie w pismach składanych do Sądu zaprzeczał on temu faktowi. Ponieważ zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, to za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sytuacji, w której wydano decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności w stosunku do orzeczenia, które nie weszło do obrotu prawnego. Wprawdzie możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji nieostatecznej, ale nie odnosi się to do aktu woli organu władzy, który nie został doręczony stronie. Do tej chwili akt ten bowiem trudno nazwać ,,decyzją" w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie wywołuje on bowiem skutków o których mowa w art. 110 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.