I SAB/Wa 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Agnieszka Miernik(spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi L.S. i J. S. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie niewykonania czynności technicznej przekazania danych skarżących zgromadzonych w Centralnym Rejestrze do Banku [...] oddala skargę. W dniu 24 stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Skarbu Państwa wpłynęła skarga L. S i J S, reprezentowanych przez adwokata W S., na bezczynność Ministra Skarbu Państwa polegającą na niezakończeniu postępowania w sprawie realizacji praw skarżących do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzonych zaświadczeniem Starosty Powiatu W nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Skarżący podali, że dane ich, jako osób uprawnionych, zostały wprowadzone do wojewódzkiego rejestru uprawnionych i przekazane w dniu [...] marca 2007 r. do centralnego rejestru osób uprawnionych, prowadzonego przez Ministra Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] września 2007 r. skarżący zwrócili się do Ministra Skarbu Państwa o wskazanie terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazali, że termin na załatwienie sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., został wielokrotnie przekroczony, nie zostali też poinformowani o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w jego ocenie, skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż Minister Skarbu Państwa nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dalej wyjaśnił, że Minister Skarbu Państwa prowadzi centralny rejestr osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty, na podstawie danych przekazywanych z rejestrów wojewódzkich. Wojewodowie są zobowiązani do przekazywania z rejestrów wojewódzkich danych osób uwapnionych do otrzymania rekompensaty raz na kwartał w terminie do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) nie określa ani kolejności przesyłania przez Ministra Skarbu Państwa do Banku [...] [...] danych osób uprawnionych do rekompensaty ani też terminów na dokonanie wypłat rekompensat przez Bank. W ocenie Ministra, z brzmienia art. 20 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie wyłącznie do spraw tam wskazanych. A zatem przepisy dotyczące terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określone w przepisach k.p.a. nie mają tutaj zastosowania. Ponadto Minister wyjaśnił, że realizacja przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi istotne obciążenie dla budżetu państwa i nie może być dokonywana w oderwaniu od realnych możliwości finansowych państwa. Terminy dokonywania wypłat są uzależnione zaś od ilości środków finansowych zgromadzonych na Funduszu Rekompensacyjnym. Wobec tego przekazanie danych osób uprawnionych do Ministerstwa Skarbu Państwa nie może automatyczne wywoływać obowiązku wypłaty rekompensaty w ciągi 2 miesięcy. Dodatkowo Minister wyjaśnił, że kwota rekompensaty przysługująca skarżącemu będzie odzwierciedlać 20% wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na dzień wypłaty rekompensaty, niezależnie od daty wydania decyzji administracyjnej. W związku z tym wypłata rekompensaty nie spowoduje zmniejszenia wartości, a wypłacona kwota zostanie zwaloryzowania na dzień faktycznej wypłaty rekompensaty. Na posiedzeniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 maja 2008 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że wnosi o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do wykonania czynności technicznej przekazania danych skarżących zgromadzonych w centralnym rejestrze do Banku [...] [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 63). Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd uznał, że dopuszczalna jest skarga L. S. i J. S. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa co do materialno-technicznej czynności przekazania danych skarżących zgromadzonych w centralnym rejestrze do Banku [...] [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 pkt 4 wskazanej powyżej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie innych niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem takim jest art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa przekazuje Bankowi [...] [...] dane osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pieniężnego zawarte w rejestrach wojewódzkich i centralnym. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy wypłaty świadczenia pieniężnego dokonuje Bank ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, na podstawie umowy zawartej z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że skarżącym przysługuje uprawnienie domagania się przekazania ich danych, wpisanych do Centralnego Rejestru, do Banku [...] [...], a na organ ustawodawca nałożył obowiązek dokonania określonej czynności materialno-technicznej, jaką jest przekazanie tych danych w celu wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Prawo wniesienia skargi na taką czynność organu administracji publicznej jest istotnym uzupełnieniem sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych. Ustawa z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje więc możliwość realizacji prawa do takiej rekompensaty, między innymi, poprzez wypłacenie z Funduszu Rekompensacyjnego odpowiedniego świadczenia pieniężnego, którego nie należy jednak utożsamiać z pełnym odszkodowaniem za utracone mienie w znaczeniu cywilnoprawnym. Kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionego mienia nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania cywilnego ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Samo roszczenie o rekompensatę nie jest roszczeniem cywilnym i dlatego nie może być dochodzone na drodze sądowej przed sądem cywilnym. Na takiej drodze powód mógłby dochodzić odszkodowania na przykład za umniejszenie wartości rekompensaty wskutek niewłaściwych zachowań funkcjonariuszy państwowych przy realizacji jego uprawnień (wyrok sądu apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I ACa 743/05) Odnosząc się do zakresu stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do spraw załatwianych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy, że nie można przyznać racji organowi administracyjnemu, iż kodeks ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw wskazanych w przepisie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można wywieść, że do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawa do rekompensaty stosuje się przepisy k.p.a. wyłącznie w zakresie działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że regulacja zawarta w art. 19 (którego brzmienie odpowiada obecnie art. 20 ustawy) miała na celu ujednolicenie procedury postępowania z zaświadczeniami, wydawanymi zabużanom w latach poprzednich, nie mają one wpływu na treść i zakres uprawnień zabużan. Oznacza to, że w postępowaniach jurysdykcyjnych toczących się na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. terminy załatwiania spraw określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) powoduje stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Wątpliwości powstają natomiast, w jakich terminach powinno następować wydanie aktów lub podjecie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, i kiedy w związku z tym można mówić o istnieniu stanu bezczynności uzasadniającej skargę do sądu administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że w razie braku przepisów szczególnych określających terminy załatwiania spraw, w których takie akty lub czynności są podejmowane – per analogiam powinien znaleźć zastosowanie art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podzielając powyższy pogląd, zauważyć jednakże należy, że przy określeniu terminu załatwienia sprawy nie można pominąć wszystkich okoliczności sprawy załatwianej poza postępowaniem jurysdykcyjnym, na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a wskazanych przez Ministra Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2007 r. Minister Skarbu Państwa poinformował strony, że Ministerstwo planuje w 2007 r. zrealizować rekompensaty w stosunku do większości osób uprawnionych, których dane zostały przekazane z rejestrów wojewódzkich do rejestru centralnego w 2006 r. Dane osobowe skarżących zostały przekazane z [...] Urzędu Wojewódzkiego do Ministerstwa Skarbu Państwa w marcu 2007 r., co oznacza, jak wyjaśnił organ, że wypłata rekompensaty będzie najprawdopodobniej zrealizowana w pierwszym półroczu 2008 r. Z wyjaśnień organu wynika także, że wypłaty rekompensat są sukcesywnie realizowane w kolejności przekazywania danych osób uprawnionych z rejestrów wojewódzkich do rejestru centralnego oraz w miarę posiadanych przez Ministra środków finansowych na ten cel. Jedynym kryterium ustalenia kolejności realizacji wypłat rekompensat jest data wpływu danych osobowych z rejestrów wojewódzkich do rejestru centralnego. Ustawa z dnia 8 lica 2005 r. nie przewidziała bowiem wyznaczenia innych kryteriów kolejności wypłat, np. stan zdrowia, czy wiek osoby uprawnionej. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, skoro termin wypłaty rekompensaty (co zostałoby poprzedzone przekazaniem danych skarżących do Banku) został wskazany przez Ministra Skarbu Państwa (pierwsze półrocze 2008 r.) i termin ten, na dzień orzekania o bezczynności organu, nie został przekroczony, nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. Termin załatwienia sprawy jest wprawdzie odległy, jednakże Sąd uznał, że jest on usprawiedliwiony, gdy weźmie się pod uwagę wskazane przez organ okoliczności sprawy. Poza tym na uwagę zasługuje fakt, że o kolejności w wypłacie świadczenia pieniężnego decyduje kryterium obiektywne, jakim jest data wpływu danych osób uprawnionych z rejestrów wojewódzkich do rejestru centralnego. A zatem zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa, zgodnie z żądaniem skargi, do załatwienia sprawy, czyli przekazania danych skarżących do Banku, w terminie 30 dni, powodowałoby zmianę w kolejności realizowania przez osoby uprawnione ich prawa do rekompensaty. Co z kolei naruszałoby zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wynikającą z art. 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznał skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa za zasadną i z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.