I OW 19/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku U. M.- S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1959r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w O., stanowiącej byłą własność A. M. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1959 r. nr [...], orzekającego o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni około [...] ha, położonej w O., zapisanej w KW O. tom [...] liczba [...], stanowiącej byłą własność A. M.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., wystąpiła U. M. – S.. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Wojewoda W. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożony w niniejszej sprawie wniosek, celem rozpatrzenia według właściwości. Wskutek wniesionego zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z [...] nr [...], przekazało wniosek do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu Minister wywodził, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa, orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych – rejon lasów państwowych. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 9 ust. 3 cyt. ustawy, organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa, stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz administracji rządowej. Jak wynika natomiast z art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa – przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne. Powyższy przepis skreślony został przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 871 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej – określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w pierwszej instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – w tym starosty – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów. Również w przepisie art. 163 Konstytucji RP ustanowiono zasadę, iż zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy do organów innych władz publicznych, wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego, co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnymi prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych – rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po zmianie ustawy, ustawą z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56) zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst tak zmienionej ustawy z 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348. Art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie, stanowił "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych – dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po reaktywowaniu do systemu administracji publicznej samorządu terytorialnego, ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) w art. 5 pkt 7 lit. b/ stanowiono: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348): orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł własny z 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przejętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z 24 lutego 1989 r. W miejsce tej regulacji weszła regulacja ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U.. Nr 109, poz. 464 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomości rolnych przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów. Ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi: "Do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Art. 94 tej ustawy uzależnia właściwość starosty od spełnienia dwóch warunków: – po pierwsze, braku przepisów szczególnych, – po drugie obowiązywanie przepisów ustanawiających zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej. Co do drugiego warunku, to nie jest on spełniony, art. 16 ust. 3 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z wprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego został uchylony. Również nie jest spełniony warunek pierwszy z uwagi na regulację szczególną. Tą regulacją szczególną jest regulacja ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1270), która kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi". Organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.