I OW 17/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lutego 2008r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] maja 1977r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi G., gmina N., stanowiącej byłą własność S. S. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] maja 1977 r., nr [...], o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni około [...] ha położonej we wsi G., gmina N. stanowiącej byłą własność S. S. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w N. oraz decyzji Wojewody W. wystąpił B. S.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. , znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 Kpa przekazał złożony w niniejszej sprawie wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., celem rozpatrzenia według właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] października 2007r. (sygn. akt [...]) przedmiotowy wniosek przekazało do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] maja 1978r., nr [...], mocą której - na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161) - przejęto na rzecz Państwa będącą przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość rolną. Stwierdził, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958r., Nr 17, poz. 71 ze zm.). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a od 1 czerwca 1975 r. – naczelnik gminy. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 9 ust. 3 cyt. ustawy -organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 z późn. zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz administracji rządowej. Z kolei z art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) wynika, że należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa - przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne. Powyższy przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958r. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej - określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na wniosek wniosło o uznanie, iż właściwym w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z kolei przepis art. 17 Kpa określający zasady ustalania właściwości instancyjnej nie stanowi wyczerpującej regulacji i musi być stosowany w związku z art. 20 Kpa, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. W przypadku, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały organy zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej przepisy prawa materialnego w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przejęcie w/w nieruchomości nastąpiło na mocy art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Przepis art. 9 ust. 3 tej ustawy stanowi, że: "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych – rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po zmianie tej ustawy , ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56), zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst tak zmienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1989 r., Nr 58, poz. 348. Przepis art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie stanowił: "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych – dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), stwierdzono, że: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 348): orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: "O uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przyjętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. Obowiązująca stała się zatem regulacja zawarta w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ. U. Nr 109, poz. 464 ze zm.), która określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi: "Do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzależnia on właściwość starosty od spełnienia dwóch warunków: 1) braku przepisów szczególnych, 2) obowiązywanie przepisów ustanawiających zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej. Co do drugiego warunku, to nie jest on spełniony, gdyż art. 16 ust. 3 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z prowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego został uchylony. Z uwagi na regulację szczególną nie jest także spełniony warunek pierwszy. Tą regulacją szczególną jest zatem regulacja zawarta w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700), która kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy zatem poszukiwać w zasadach ustalania właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi." Zatem organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w postanowieniu.