I OW 18/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1963r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi Ż., stanowiącej byłą własność T. G. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] czerwca 1963 r. (nr [...]) w pkt 1 uchylającego orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] lutego 1963 r. w pkt 2 orzekającego o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi Ż.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił T. G.. Postanowieniem z [...] nr [...] Wojewoda W. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. wniosek, celem rozpoznania według właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] nr [...], przekazało wniosek do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wniosku wskazało, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych – rejon lasów państwowych. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 9 ust. 3 cyt. ustawy – organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Jak wynika natomiast z art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa – przeszły do właściwości rejonowych organów administracji ogólnej jako zadania własne. Powyższy przepis skreślony został przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej – określone w przepisach zadania urzędów rejonowych administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – w tym starosty – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów. Również w przepisie art. 163 Konstytucji RP ustanowiono zasadę, że zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego. W tak przedstawionym stanie faktycznym, w ocenie organu, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1963 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej a zatem musi być stosowany w związku z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych – rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po zmianie ustawy, ustawą z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56) zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst tak zmienionej ustawy z 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348. Art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie stanowił "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych – dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po reaktywowaniu do systemu administracji publicznej samorządu terytorialnego, ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), w art. 5 pkt 7 lit. b/ stanowiono: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348): orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) z dnia 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł ustawy z 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przyjętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z 24 lutego 1989 r. W miejsce tej regulacji weszła regulacja ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów. Ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi: "Do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Art. 94 tej ustawy uzależnia właściwość starosty od spełnienia dwóch warunków: – po pierwsze, braku przepisów szczególnych, – po drugie, obowiązywanie przepisów ustanawiających zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej. Co do drugiego warunku, to nie jest on spełniony, art. 16 ust. 3 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego został uchylony. Również nie jest spełniony warunek pierwszy z uwagi na regulację szczególną. Tą regulacją szczególną jest regulacja ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1270), która kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowi. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi". Organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.