II SA/Wa 345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. B., B. B. i B. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. B., B. B. i B. M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. nr [...] z dnia [...] września 2007, nakazującą Z. B., B. B. i B. M. zwolnienie lokalu mieszkalnego w P. na Os. L. [...] (wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nimi zamieszkałymi i rzeczami prawa ich reprezentującymi), w terminie 14 dni od dnia, gdy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podał, że Z. B. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. zajmuje lokal mieszkalny na Os. L. [...] w P. Na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. uzyskał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON w formie zaliczkowej z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego w P. przy ul. K. [...] (pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1987 r., nr [...]). Ten sam organ decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. stwierdził, że zainteresowany posiada na dzień [...] grudnia 1990 r. uprawnienie do bezzwrotnej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w wysokości 6 640 zł, wobec tego udzieloną zaliczkowo pomoc finansową zamienia się na bezzwrotną, a różnicę w kwocie 6 512,84 zł przyznaje się w formie bezzwrotnej. Powyższą decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy po rozpatrzeniu odwołania Z. B., zaś kwota bezzwrotnej pomocy finansowej została złożona do depozytu sądowego wobec odmowy przyjęcia jej przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 67/96, stwierdził nieważność tych decyzji z uwagi na zamianę zaliczkowej pomocy finansowej decyzją, a nie w drodze umowy. Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 1997 r., Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P. umorzył postępowanie w sprawie zamiany pomocy finansowej na bezzwrotną, ze względu na przekazanie ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej spraw dotyczących pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], orzekł o zwolnieniu przez Z. B., B. B. i B. M. przedmiotowego lokalu mieszkalnego (wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nimi zamieszkałymi i rzeczami prawa ich reprezentującymi) w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, wskazując jako materialną podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę, stwierdził, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 ww. ustawy. Przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wskazuje na osoby, które otrzymały pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. Zatem, w ocenie organu, nie jest konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną, zaś właściwy organ jest zobligowany treścią art. 42 ust. 1 omawianej ustawy do wydania decyzji o zwolnienia lokalu w razie stwierdzenia powyższych przesłanek. Minister Sprawiedliwości wskazał również, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzający nieważność decyzji o zamianie pomocy zaliczkowej na bezzwrotną z przyczyn proceduralnych, nie oceniając przy tym przesłanek merytorycznych. Organ podkreślił jednocześnie, że powyższe przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zmieniły sposobu naliczania pomocy finansowej w formie bezzwrotnej, na co wskazuje przepis art. 87 ust. 3 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister Sprawiedliwości podniósł, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ działał bowiem w myśl przepisów tak procesowych, jak i prawa materialnego, realizując w szczególności naczelne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. Brał w związku z tym pod uwagę słuszny interes strony oraz interes społeczny, stosował przepisy obowiązujące w chwili orzekania, a nadto umożliwił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż grozi to niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnymi do odwrócenia skutkami, a nadto o rozważenie przedstawienia przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z art. 2 Konstytucji, gdyż od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego toczącego się przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II SA/Wr 67/96). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zobowiązany jest przekazać Agencji lokal mieszkalny, ponieważ skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 tej ustawy, - art. 87 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Z. B. nie przysługuje odprawa mieszkaniowa, ponieważ otrzymał pomoc zaliczkową do dnia 31 grudnia 1995 r. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. poprzez brak zastosowania i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżących, - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nieuzasadnione przewlekanie postępowania, - art. 104 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zajmowanie przez Agencję stanowiska merytorycznego przed wydaniem decyzji w sprawie i wydanie decyzji zgodnie z prezentowanym wcześniej stanowiskiem. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przytoczył stan faktyczny sprawy, podnosząc w szczególności, że po uchyleniu decyzji administracyjnych o zamianie pomocy zaliczkowej na bezzwrotną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 listopada 1986 r., sygn. akt II SA/Wr 67/96, sprawa pomocy finansowej dla skarżącego nie została zakończona, a organy administracji wojskowej nie podjęły żadnych działań celem zakończenia wszczętego w 1988 r. postępowania. Odnosząc się do stanu prawnego, pełnomocnik skarżących dokonał wywodu prawnego sprowadzającego się do stwierdzenia, że organ nie dokonał analizy dotychczasowych, wielokrotnie zmienianych przepisów dotyczących pomocy finansowej dla byłych żołnierzy służby zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Z. B. praw słusznie nabytych. Na poparcie swojej tezy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2001 r., sygn. akt I Sa 324/00, w sprawie o "identycznym stanie faktycznym". Rozwijając zaś wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, odwołał się do zasady ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej albo został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z przyczyn, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87. Uprawnienia przewidziane w przepisie art. 87 obejmują: 1) otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej wypłacanego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) nabycie mieszkania od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego, z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 3) otrzymanie pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r.; 4) nabycie od Agencji własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Natomiast, w myśl przepisu art. 42 ust. 1 omawianej ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 41 i 44, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Z. B. jest byłym żołnierzem służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, a nadto skorzystał z uprawnienia określonego w art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie jest bowiem kwestionowane przez skarżącego uzyskanie, na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 1988 r., nr [...], pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON w formie zaliczkowej, z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego w P. przy ul. K. [...] (pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...]). Wbrew zatem stanowisku pełnomocnika skarżących, w opisanym stanie faktycznym uprawnienie było zastosowane przez organy orzekające w sprawie powołanych przepisów. Cytowany przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 wyraźnie stanowi, iż spełniona jest przesłanka w nim zawarta już w przypadku uzyskania jednej z form pomocy finansowej, tj. zaliczkowej lub bezzwrotnej. Nie sposób podzielić poglądu pełnomocnika skarżących, że omawiana pomoc finansowa musi być wypłacana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej, a postępowanie w przypadku wypłacenia wyłącznie pomocy w formie zaliczkowej nie jest zakończone. Należy również zwrócić uwagę na treść przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, według którego zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek zainteresowanego, nie zaś z urzędu. Brak takiego wniosku uniemożliwiał więc dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji podjęcie postępowania w tym przedmiocie. Sąd w składzie orzekającym nie podziela także stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 324/00, powołany przez pełnomocnika skarżących na poparcie swojego wywodu w skardze, wedle którego samo otrzymanie pomocy w formie zaliczkowej nie uprawnia do wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, a nadto, że tylko otrzymanie pomocy w formie zaliczkowej i bezzwrotnej, może być traktowane na równi z otrzymaniem ekwiwalentu pieniężnego i uprawniać do wszczęcia postępowania o zwolnienie lokalu. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zapadł on w innym stanie prawnym, gdyż ówczesne brzmienie przepisu art. 87 ust. 1 istotnie odnosiło się do koniunkcji pomocy finansowej we wspomnianych formach, czyli zaliczkowej i bezzwrotnej, czyli odmiennie niż w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie. Zupełnie nizuasadniony jest również podnoszony w skardze argument, iż ochrona słusznie nabytych przez Z. B. praw oraz cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określony w uzasadnieniu jej projektu, uprawnia do stosowania przepisów ustawy korzystniejszych dla zainteresowanego, czyli przepisu art. 87 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w 2004 r. W tym kontekście jako chybione jawią się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 12 § 1 i art. 104 k.p.a., albowiem rzekome naruszenie powyższych przepisów wynika w istocie z odmowy zastosowania przez organy korzystniejszych dla skarżącego przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, które nie obowiązywały w dacie orzekania. Trzeba równocześnie zwrócić uwagę, iż ustawa powyższa w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, nie zawiera przepisów intertemporalnych umożliwiających takie działanie organów. Nie jest ponadto uprawniony wniosek pełnomocnika skarżących o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z art. 2 Konstytucji RP z uwagi na pozbawienie skarżącego praw nabytych, co narusza określoną we wspomnianym przepisie art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego. W ocenie Sądu aktualnego brzmienia art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w żaden sposób nie można łączyć z ekwiwalentem pieniężnym, o którym była mowa w przepisie art. 87 ust. 1 sprzed nowelizacji z 2004 r., a tym właśnie został w istocie uzasadniony powyższy wniosek. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.