II SA/Bk 871/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, asesor WSA Małgorzata Roleder, , Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2006r. K. Ł., M. D., D. R., A. Ł. i D. Ł. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w B. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...]/[...] o powierzchni [...] ha, położonej we wsi P. K., gm. Ł., stanowiącej uprzednio własność małżonków J. i A. Ł., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nr [...]/[...] z dnia [...] maja 1976r. pod drogę dojazdową. Z analogicznym wnioskiem w dniu [...] listopada 2006r. wystąpili pozostali spadkobiercy państwa Ł., tj. J. Ł. i Z. S. Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] uznał, że opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie na rzecz: K. Ł. w [...] części, D. Ł. w [...] części, M. D. w [...]części, D. R. w [...] części, A. Ł. w [...] części, J. Ł. w [...] części oraz Z. S. w [...] części. W pkt 3 decyzji organ ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązał do jego zwrotu spadkobierców p. Ł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka o nr [...] i powierzchni [...]m2 stanowiąca własność małżonków A. i J. Ł. w dniu [...] maja 1976r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod drogę dojazdową do pól wsi G. S. i do przystanku PKP we wsi P. K. Po przeprowadzeniu rozprawy na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia organ doszedł do wniosku, że cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem do chwili obecnej droga nie została urządzona i stanowi jedynie wąską glinianą drogę gruntową. Potwierdzeniem powyższego są oświadczenia J. Ł. i K. Ł., z których wynika, iż sporna działka w momencie wywłaszczenia nie była drogą dojazdową, ale wąską dróżką do przejścia, z której korzystali mieszkańcy wsi do momentu jej wywłaszczenia, a później działka została ogrodzona i mieszkańcy korzystali z innych przejazdów. Organ ustalił także, iż przedmiotowa działka w momencie jej ogrodzenia (tj. w 2004r.) figurowała w księgach wieczystych jako własność J. Ł. W trakcie postępowania przesłuchano również świadków: M. D., J. D, D. C., którzy zeznali, iż wywłaszczona działka nigdy nie służyła ogółowi mieszkańców jako droga dojazdowa do pól, gdyż korzystają oni z innych utwardzonych dróg dojazdowych. Uwzględniając tak zebrany materiał dowodowy Starosta B. stwierdził, że działka o której zwrot wystąpili spadkobiercy A. i J. Ł. nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, dlatego też postanowił o jej zwrocie. Z powyższą decyzją nie zgodził się Burmistrz Ł. i wniósł odwołanie do Wojewody P. Podniósł, że cel wywłaszczenia działki o nr [...] (obecnie o nr [...]/[...]), wbrew twierdzeniom Starosty został zrealizowany, bowiem była ona faktycznie wykorzystywana jako droga do pól, a nie ma obowiązku, aby taka droga była urządzana jako droga publiczna. Decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] Wojewoda P. w oparciu o przepis art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędna jest zaś taka nieruchomość lub jej część, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego, Starosta B. wnikliwie przeanalizował stan prawny spornej działki, ale pozostawił wątpliwości, co do jej stanu faktycznego. Z treści wydanej decyzji nie wynika, bowiem, czy na wywłaszczonej działce jest droga, czy jest ona urządzona i w jaki sposób miałaby być urządzona, gdyby było to podstawą zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego, zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym – dowody nie powalają na jednoznaczne stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że zeznania świadków i oświadczenia stron są w tym zakresie rozbieżne. Organ I instancji nie odniósł się do oświadczeń K. Ł., z których wynika, iż mieszkańcy wsi po wywłaszczeniu działki, korzystali z niej jako drogi, ponadto nie przeanalizował zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przepisów regulujących zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z uwagi na powyższe uchybienia, organ odwoławczy, działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła K. Ł. zarzucając jej: - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2007r., w sytuacji gdy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie przemawia za zwrotem przedmiotowej działki wnioskodawcom; albowiem działka ta była i jest w posiadaniu skarżącej i jej męża, nigdy na przedmiotowej działce nie została urządzona droga dojazdowa do sąsiednich pól, nigdy nie była ona wykorzystywana jako dojazd do sąsiednich nieruchomości i terenów rolnych, albowiem była ogrodzona od strony wschodniej płotem betonowym, a od zachodniej ogrodzeniem drewnianym. Ponadto w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki figurował przez cały czas mąż skarżącej – J. Ł.; - niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nie bacząc na słuszny interes obywateli i przewlekając postępowanie zbędnymi czynnościami; - niewłaściwe zastosowanie art. 11 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia przyjętego stanowiska w przedmiocie uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania poza lakonicznym uzasadnieniem rzekomymi rozbieżnościami bez ich konkretnego wskazania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, jakoby organ I instancji pozostawił wątpliwości, co do stanu faktycznego przedmiotowej działki. Jej zdaniem zeznania świadków i twierdzenia wnioskodawców ponad wszelką wątpliwość potwierdzają, że na działce o nr [...] nigdy nie została urządzona droga dojazdowa, nadto nigdy nie służyła ona jako dojazdowa do sąsiednich pól. Przedmiotowa działka była ogrodzona od dróg asfaltowych i nikt z sąsiadów nie rościł sobie pretensji do korzystania z tej działki. Odnosząc się z kolei do wytycznych organu odwoławczego, skarżąca uznała je za absurdalne, wskazując, iż organ I instancji w całości je wyjaśnił. Ustalił, że na przedmiotowej działce nigdy nie została urządzona droga dojazdowa do sąsiednich nieruchomości i nigdy nie służyła ona do takich celów. Stwierdzenie zaś organu, że działka ta służyła jako droga ogółowi mieszkańców w sytuacji, gdy była ona zagrodzona, świadczy tylko o całkowitej nieznajomości akt postępowania. Powołując się na powyższe okoliczności wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Tytułem uzupełnienia zaznaczył, że to skarżąca w trakcie rozprawy administracyjnej oświadczyła, że mieszkańcy wsi korzystali ze spornej drogi zarówno przed jej wywłaszczeniem, kiedy grunt nie był ogrodzony i po jej wywłaszczeniu, gdy droga służyła częściej do przejścia niż przejazdu. Na tą okoliczność organ przytoczył również stanowisko Burmistrza Ł., który wyjaśnił, iż sporna działka przez długie lata stanowiła połączenie komunikacyjne między drogami G. O. i G. S., a od czasu jej zagrodzenia przez skarżącą, mnożą się protesty mieszkańców wsi P. K. i G. S. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody potwierdzają, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i z tej przyczyny winna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Uczestnik postępowania J. Ł. poparł skargę wyjaśniając, że z drogi, na którą wywłaszczono działkę o nr [...] (obecnie o nr [...]/[...]) korzystają jedynie trzy osoby, a mianowicie I. Ł., A. G. i H. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest są związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuje również z urzędu. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zostało podjęte w oparciu o kompetencje ustanowione w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej cytowanej: k.p.a. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W świetle tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednoczenie brak podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że przepis art. 138 §2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2324/05, Lex 209735, uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r, FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, póz. 79). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja Wojewody P. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania dowodowego wskazane przez organ odwoławczy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem Starosta B. nie wyjaśnił w całości stanu faktycznego sprawy. Materialnoprawną podstawą roszczenia w sprawie jest przepis art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stanowi on, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 cytowanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie w celu zbadania przesłanki "zbędności" wywłaszczonego pod drogę - gruntu, organ winien ustalić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w okresie [...]-[...]. Dokonując jednak takich ustaleń, poza wyjaśnieniem stanu prawnego działki o nr [...] (obecnie o nr [...]/[...]), co organ I instancji uczynił wnikliwie, należało zbadać czynności faktyczne, jakie miały miejsce na spornej drodze w latach [...] – [...]. Tymczasem Starosta B. stwierdzając, iż "droga ta nie została urządzona i stanowi jedynie wąską glinianą drogę gruntową" ograniczył postępowanie dowodowe do przesłuchania świadków wskazanych przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu organ I instancji winien z urzędu ustalić, jakie parametry powinna mieć droga wewnętrzna (dojazdowa do pól), a mianowicie jak powinna być urządzona, utrzymywana, oznakowana, oraz podać przepisy prawne normujące tą kwestię w latach [...]-[...]. Ponadto zbadać, czy Gmina Ł. podejmowała uchwałę w przedmiocie zaliczenia spornej drogi do kategorii dróg gminnych. Organ winien również przesłuchać w charakterze świadków mieszkańców wsi P. K. na okoliczność, kto korzystał z dojazdu przedmiotową drogą do pól wsi G. S. oraz do przystanku PKP we wsi P. K. poczynając od roku 1976, czy droga była przejezdna o każdej porze roku, jakim sprzętem jeżdżono, czy może był to ciąg pieszy i czy sporna droga była nawożona np. żwirem i na czyj koszt, a także, kiedy zlikwidowano przystanek PKP i czy były okresy, kiedy nie korzystano z tej drogi, jeżeli tak należałoby odpowiedzieć, dlaczego. Uzupełniając materiał dowodowy w tak zakreślonych granicach, organ powinien – w ocenie Sądu - przesłuchać I. Ł., A. G., H. O. oraz mieszkańców wsi P. K. wymienionych w piśmie z dnia [...] października 2007r., złożonym na rozprawie sądowej w dniu [...] maja 2008r. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione, bowiem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony oraz rozpatrzony w sposób dostateczny do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie, zatem wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyczerpująco ustalić, czy wywłaszczona działka stała się zbędna – w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1976r. W tym celu należy ponownie przesłuchać strony i wskazanych przez Sąd - świadków oraz podjąć inne opisane wyżej czynności, niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Skoro zaś wyjaśnienie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, trafnie organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Wydanie w tych okolicznościach sprawy decyzji o treści odpowiadającej jednemu z unormowań zawartych w art. 138 § 1 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, które skarżąca wymieniła w zarzutach skargi, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 12, art. 11 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. oraz w pełni podzielił stanowisko Wojewody P. wyrażone w zaskarżonej decyzji o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.