I SA/Ol 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, asesor WSA Renata Kantecka(spr.), Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 maja 2008r. sprawy ze skargi Zakładu A, na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]", w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. po wznowieniu postępowania, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 474 złote (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR "[...]" decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" z dnia "[...]" uchylającą decyzję tego organu z dnia "[...]" oraz przyznającą Zakładowi Doświadczalnemu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w "[...]" płatności bezpośrednie do gruntów na rok 2005 w pomniejszonej wysokości. Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" wydał decyzję o przyznaniu wymienionemu producentowi rolnemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 247.432,10 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (powoływanej dalej jako JPO) – 115.425 zł i z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (powoływanej dalej jako UPO) – 132.007,10 zł. W wyniku przeprowadzonych w dniach: "[...]", "[...]",a następnie w dniu "[...]" kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego metodą inspekcji terenowej wykluczono z powierzchni deklarowanej do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005 grunty o powierzchni 15,47 ha. Stwierdzono także, iż powierzchnia, co do której winna być naliczona płatność JPO na rok 2005 wyniosła 466,59 ha. Natomiast producent rolny we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w zakresie JPO na 2005r. wykazał powierzchnię 513 ha. Ponadto stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana w 2005 r. przez wnioskodawcę do objęcia UPO wynosiła 467,53 ha. Tymczasem w wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia, co do której winna być naliczona płatność UPO, po uwzględnieniu sankcji, wyniosła 421,12 ha. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania Zakładowi Doświadczalnemu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w "[...]" płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok. W uzasadnieniu wydanej na skutek wznowienia postępowania decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" wskazał, że należało wykluczyć z powierzchni deklarowanej do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005 grunty o powierzchni 15,47 ha, jako że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Uwzględniając wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, organ podniósł, że procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności w zakresie JPO oraz określonych w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 3,11%. Jako podstawę prawną w tym zakresie powołał regulację art.5 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w 3 zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U. L 328, z dnia 17.12.2003, str. 21 ze zm.), zgodnie z którym, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 3%, ale nie większa niż 30% wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszona za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Mając na uwadze stwierdzoną różnicę powierzchni gruntów zadeklarowanej przez producenta rolnego do objęcia płatnością UPO i stwierdzonej w czasie kontroli, organ I instancji obliczył, iż w ujęciu procentowym wyniosła ona 3,42%. W tym zakresie przywołał treść art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. L 32, z dnia 12.12.2001, str. 11 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Uwzględniając powyższe różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w czasie kontroli, organ I instancji przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 r. w łącznej wysokości 223.885,98 zł, w tym z tytułu JPO – 104.982,75 zł oraz z tytułu UPO – 118.903,23 zł. Rozpatrując niniejszą sprawę w związku ze złożonym odwołaniem, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w "[...]", podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, iż przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego był art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi orzekającemu. Taką okolicznością było, w ocenie organu, stwierdzenie podczas kontroli w sierpniu 2006 r., iż określone działki rolne, deklarowane przez producenta rolnego we wniosku na rok 2006, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ przedstawił poszczególne działki rolne oraz wskazał zastosowane wobec nich kody sankcjonujące. Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że w myśl art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Organ wyjaśnił, że kontrola na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ma na celu określenie sumy powierzchni działek rolnych w ramach poszczególnych grup płatności oraz określenie, czy deklarowane działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymaganiami ochrony środowiska, co wymaga sprawdzeń sięgających wstecz w stosunku do bieżącego terminu kontroli. Zatem, w ocenie organu, w przypadku stwierdzenia, że w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza oraz że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., należy uznać, iż grunty te nie były użytkowane rolniczo w okresie pomiędzy wskazaną datą a dniem realizacji kontroli, tj. na przestrzeni także 2004 r. i 2005 r. Organ wskazał, że w związku z odwołaniem strony została sporządzona opinia przez G. T. - inspektora terenowego zatrudnionego w Biurze Kontroli na Miejscu w Oddziale Regionalnym ARiMR, realizującego przedmiotową kontrolę. Z treści opinii wynika, że fotografie poszczególnych działek wykonane zostały podczas kontroli na miejscu i dowodzą, iż nie wykonywano na nich czynności uprawowych. Ponadto A. K. - pracownik wykonawcy zewnętrznego realizującego kontrolę na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego w sierpniu 2006 r. wyjaśniła, że fotografie zostały sporządzone prawidłowo. Dodała, że każda działka rolna posiada w protokole z czynności kontrolnych dokładny opis zaistniałej sytuacji, jak również szkic z miejscem i kierunkiem wykonania fotografii, co umożliwia identyfikację w terenie. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, iż obraz przedstawiony na fotografiach (wieloletnie chwasty, zakrzaczenia, dorodne siewki drzew), dotyczących spornych działek rolnych świadczy o niewykonywaniu zabiegów agrotechnicznych od kilku lat wstecz. W konsekwencji stwierdził, iż przedmiotowe grunty nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Ustosunkowując się do zarzutów strony przedstawionych w piśmie z dnia "[...]" co do niemożności zmiany rozstrzygnięcia za 2004 r. i 2005 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR wskazał, że zmiana wyników z kontroli na miejscu zawartych w protokole, możliwa jest w przypadku stwierdzenia podstaw do uchylenia poprzednich zapisów. W wyniku kilkukrotnej weryfikacji treści protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego uznano, że taka zmiana możliwa była jedynie w przypadku dwóch działek, co do których podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2006 r. stwierdzono występowanie wieloletnich trzcin. Organ zwrócił uwagę, że uznanie działek porośniętych wieloletnią trzciną możliwe było z uwagi na to, że grunty z dominacją trzciny pospolitej, wykorzystywane rolniczo mogły zostać objęte płatnościami bezpośrednimi, pod warunkiem spełnienia minimalnych wymogów utrzymania tych gruntów zgodnie z normami (dobra kultura rolna). Ponadto, w ocenie organu, oświadczenie M. P. - szacującego szkody łowieckie z Koła Łowieckiego "[...]" w "[...]", że użytki zielone, szczególnie kompleks łąk na działce ewidencyjnej nr "[...]" we wsi "[...]", gm. "[...]", były corocznie wykaszane, co stwierdzono podczas czynności zapobiegających szkodom łowieckim, jak i pobytów w terenie, nie wyklucza możliwości wykoszenia przez producenta rolnego wspomnianych gruntów w terminie późniejszym, tj. po okresie czynności kontrolnych przeprowadzonych w sierpniu 2006 r. Opierając się na wyżej powołanych ustaleniach faktycznych, organ II instancji przytoczył treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem stwierdził, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.), zwanych dalej "płatnościami". Stosownie do art. 143b pkt 4 w/w rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Zatem, w ocenie organu, działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Powyższe potwierdza, zdaniem organu, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, zgodnie z którym osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Organ odwoławczy przytoczył także przepis § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: 1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; 2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca – w przypadku łąk; 3) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 4) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a – c w/w rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb i niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W ocenie organu dopuszczalne jest wyłącznie występowanie na danych gruntach drzew i krzewów niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Ustosunkowując się natomiast do wniosku strony o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu, organ wskazał, że kontrola zasadnicza została przeprowadzona z należytą starannością i w sposób bardzo szczegółowy, wobec czego wniosek o przeprowadzenie kolejnej wizytacji jest bezzasadny. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowanych pomniejszeń przyznanych wcześniej płatności na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W ocenie organu strona bowiem nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, strona wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła jej naruszenie art. 61 w zw. z art. 53, art. 77 w zw. z art. 80, art. 78, art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 23 i art. 29 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, §1 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r., art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia (Dz.Urz. UEL 2008, 46 str. 1) oraz art. 5 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi, dowodu z przesłuchania stron na okoliczność stanu łąk, terminów wykoszeń i sposobu przeprowadzenia kontroli, a także dowodu z zeznań świadków: E. S., G. T., R. D. i prof. dr hab. K. G.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kontrola przeprowadzona w sierpniu 2006 r. nie może odzwierciedlać stanu faktycznego na łąkach czy pastwiskach w latach 2004 czy 2005. W związku z późniejszym uznaniem działek, zakwestionowanych kontrolą przeprowadzoną w sierpniu 2006 r., za użytkowane rolniczo strona zarzuciła, iż kontrola ta została przeprowadzona wadliwie. W czasie kontroli w dniach "[...]" uznano bowiem błędy i zniesiono kody sankcjonujące w stosunku do całości kontrolowanego wówczas obszaru, tj. działek ZO, AC i ZD. Zawężenie zakresu kontroli z 2007 r. nie dało możliwości wykazania skarżącemu, iż również pozostałe zakwestionowane w toku kontroli w sierpniu 2006 r. działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Ponadto czynności kontrolne w 2007 r. opierały się jedynie na badaniu dokumentów w stosunku do spornych działek, co nie wyczerpywało praw strony i stanowiło naruszenie prawa strony do obrony i prawa do przeprowadzenia dowodu w sprawie. W czasie kontroli w lipcu 2007 r. wskazano, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w 2006 r. nie wykoszono tych działek. Zdaniem skarżącego, tym bardziej, nie można było na podstawie kontroli z 2006 r. przyjąć założenia, iż nie były one koszone w 2003 r. W ocenie skarżącego, organ naruszył art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając wadliwie wykonaną kontrolę za podstawę wznowienia postępowania. Wyniki kontroli łąk i pastwisk z 2006 r., użytkowanych głównie jako ugór w 2006 r. i przygotowywane do PROW 2007-2013 (Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich) jako siedliska ptaków, nie odzwierciedlają bowiem ich stanu rzeczywistego z 2003 r. Łąka wykoszona raz do roku, już w następnym roku wygląda jak nieużytek, a w przypadku nadmiernych opadów i sprzyjających warunków klimatycznych roślinność jest bardzo obfita i daje obraz nieużytkowanego rolniczo terenu. Jako dowód niemożności stwierdzenia braku koszenia spornych działek trzy lata wstecz skarżący przedstawił opinię prof. dr hab. K. G. z Katedry Łąkarstwa Uniwersytetu w "[...]", w której uznano, że nie można jednoznacznie stwierdzić niewykonywania koszenia w latach 2004 – 2005 oraz że skład florystyczny runi świadczy o ekstensywnym użytkowaniu, a co najmniej jednokrotnym koszeniu w okresie wegetacyjnym. O wykonywaniu koszenia na spornych działkach w latach 2004 – 2005 świadczy, zdaniem skarżącego, sprawozdanie z dnia "[...]" z kontroli Agencji Nieruchomości Rolnych dotyczące wywiązywania się skarżącego jako dzierżawcy z warunków umowy dzierżawy, w którym stwierdzono, że prawidłowo użytkuje on przedmiot umowy wykorzystując go do działalności gospodarczej w rolnictwie. Strona podniosła również, że art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 odnosi się do kontroli na miejscu istniejącego stanu rzeczy w odniesieniu do złożonego wniosku i nie zawiera wytycznych do możliwości przeprowadzenia wstecznych kontroli w stosunku do działek zadeklarowanych we wcześniejszych latach. W ocenie skarżącego, wręcz przeciwnie, w art. 28 rozporządzenia odniesiono się jedynie do kontroli na miejscu dotyczących jednego wniosku w ramach programów pomocy obszarowej, a zatem nie można poddawać kontroli wniosków z lat poprzednich. Inne postępowanie stwarzałoby jedynie fikcję kontroli. Ponadto strona zarzuciła naruszenia art. 30 pkt 4 wyżej powołanego rozporządzenia, bowiem organ po otrzymaniu protokołu obowiązany był do przeprowadzenia dodatkowych dowodów, czego nie uczynił. Powoływany przez organ art. 5 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, zdaniem skarżącego, odnosi się do kwestii utrzymania przez państwa członkowskie na niezmienionym poziomie powierzchni trwałych użytków zielonych w dniu złożenia pierwszych wniosków o pomoc obszarową. Jest do deklaracja państw członkowskich utrzymania i niezmniejszania tych powierzchni. Przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący nie zmniejszył powierzchni użytków zielonych w stosunku do 2004 r. - pierwszego wniosku obszarowego, użytki zielone nie zostały zaorane i są użytkowane zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Skarżący wskazał też na art. 43 pkt 3 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, zgodnie z którym do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się gruntów pod lasami, stawami, budynkami i ścieżkami. Podniósł, że regulację tę należy stosować z mocą wsteczną tj. od 1 stycznia 2007 r. i zgodnie z jej brzmieniem pastwiska należy identyfikować na dzień 30 czerwca 2006 r., a nie 2003 r. W ocenie strony przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania wydano w dniu "[...]". Data ta w ocenie strony jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w prowadzonym postępowaniu zastosowanie winny znaleźć regulacje prawne obowiązujące w tej dacie czyli ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a nie ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. Już to uchybienie, w ocenie skarżącego, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła również, iż organ II instancji nie ustosunkował się do definicji dobrej praktyki rolniczej oraz jej zmian. Nie odniesiono się do faktu, iż strona w latach 2004 – 2005 wykonywała obowiązki zgodnie z wymaganiami w tym okresie i że nie można żądać od strony zachowania zgodnego z prawem, które w tym okresie jeszcze nie obowiązywało. Skarżący zakwestionował ponadto przedstawione przez organ kontrolujący zdjęcia spornych działek, a szczególnie sposób ich wykonania. Wskazał też, że powierzchnię upraw objętych wyłączeniem ustalono błędnie na podstawie wniosku z 2006 r., a nie w oparciu o wniosek z 2004 i 2005 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w "[...]", wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i podkreślił, że kontrola na miejscu z "[...]" nie została wykonana z dołożeniem należytej staranności. Część wadliwych wyników usunięto w wyniku rekontroli w dniach "[...]" Podkreślił, iż w przypadku istotnych i licznych nieprawidłowości kontroli organ nie może stać na stanowisku, że kontrole na miejscu były prawidłowe i obejmowały sporne działki. Wywiódł, iż protokół z pierwszej kontroli, który był podstawą wznowienia jest wadliwy, stąd nie powinno nastąpić wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż wznowienie postępowania jest instytucją umożliwiającą przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wznowienie postępowania, jako instytucja nadzwyczajna, może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, określonych w art.145§ 1 oraz art.145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę wznowienia rozpoznanej przez sąd sprawy organ odwoławczy wskazał art.145§ 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe dowody oraz nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (str. 5 uzasadnienia decyzji). Jednocześnie organ nie wskazał żadnych nowych dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Za istotną okoliczność faktyczną, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, uznał organ stwierdzenie, podczas kontroli dokonanej w dniach od "[...]", iż określone działki rolne (łącznie 9 o oznaczeniach we wniosku z 2006r.: AC, ZD, ZG, ZH, ZK, ZL, ZO, ZW, ZZ), deklarowane przez producenta rolnego we wniosku na 2006r., nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. W wyniku weryfikacji protokołu z ww. kontroli, stwierdzono, iż nie uwzględnia ona podziału działek rolnych zawartych w zmianie z dnia "[...]" i w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzono, w dniu "[...]", zasadniczą, obszarową kontrolę na miejscu przez inspektorów terenowych Oddziału Regionalnego ARiMR. Konsekwencją tej kontroli było stwierdzenie, że jedna z wyłączonych działek (o symbolu ZO) była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, zaś wobec innej (o symbolu ZN) zastosowano kod pokontrolny DR10 sankcjonujący, skutkujący trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. W związku z odwołaniem od decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w dniu "[...]", w przedmiotowym gospodarstwie, przeprowadzona została przez inspektorów terenowych Oddziału Regionalnego ARiMR kolejna kontrola na miejscu. Na jej podstawie stwierdzono, iż kolejne dwie działki rolne (o symbolach: AC i ZD), będące przedmiotem odwołania, były użytkowane rolniczo na deklarowanej powierzchni. W oparciu o wyniki opisanych trzech kontroli i treść wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, z płatności za 2005r. organ wyłączył powierzchnię siedmiu działek rolnych, łącznie 15,47 ha. Opis siedmiu działek rolnych wykluczonych z płatności przez organ (str.8 – 9 zaskarżonej decyzji) dokonany został na podstawie fotografii wykonanych podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2006r. Podkreślić przy tym należy, iż uznając ponowną wizytację terenową, o przeprowadzenie której wnioskował producent rolny, za niezasadną i odmawiając jej dokonania, organ odwoławczy powołał się na opinię przedstawiającą ocenę zdjęć wykonanych na spornych działkach rolnych podczas ww. kontroli (opinia z dnia "[...]"). Wniosek końcowy przedmiotowej opinii jest jednakże jednoznaczny i odnosi się wyłącznie do roku 2006. W opinii tej stwierdzono bowiem, iż "Obraz przedstawiony na fotografiach (wieloletnie chwasty, zakrzaczenia, drobne siewki drzew), świadczą o tym, iż działki te w roku wykonywania kontroli nie były użytkowane rolniczo." Wszystkie trzy kontrole na miejscu przeprowadzone były w związku z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. Przy czym pierwsza kontrola (z sierpnia 2006r.) nie była przeprowadzona prawidłowo na co wskazują wyniki następnych kontroli (z kwietnia i lipca 2007r.). Nie można zatem zgodzić się z organem, iż kontrola ta została przeprowadzona z należytą starannością i w sposób bardzo szczegółowy. Zaznaczyć także należy, iż następne dwie kontrole odbywały się po upływie kolejnego roku, co zdaniem Sądu ma zasadnicze znaczenie w przypadku kontroli dotyczących stanu działek rolnych i nie obejmowały już wszystkich spornych działek. W rozpoznanej sprawie, w ocenie Sądu, organ nie wykazał zatem jednoznacznie, że sporne grunty nie były użytkowane rolniczo w 2005r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny, bezpośrednio odnosi się on bowiem tylko do roku 2006. Wobec upływu czasu i związanego z tym braku możliwości jednoznacznego ustalenia - jedynie na podstawie fotografii i oględzin - stanu spornych działek rolnych w 2005r., organ winien przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na poczynienie pełnych ustaleń faktycznych. Mogą to być dowody z zeznań świadków, którzy w 2005r. byli zatrudnieni w skarżącym Zakładzie na stanowiskach związanych z pracami rolnymi na spornych działkach, czy też wykonywali dla skarżącego usługi związane z pracami rolnymi. Organ może także rozważyć potrzebę przeprowadzenia innych dowodów np. z opinii biegłych, czy dokumentów znajdujących się w Zakładzie (np. umów z wykonawcami prac rolnych na spornych działkach, rachunków za wykonanie takich prac, kart polowych za 2005r.), które pozwolą na stwierdzenie, czy skarżący w 2005r. utrzymywał sporne działki w dobrej kulturze rolnej. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ winien odnieść go do pojęć: "utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami" oraz uznania gruntów ornych za ugorowane, określonych w §1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz.306 ze zm.) oraz wyjątków przewidzianych w § 4 ww. rozporządzenia, w którym dopuszczono możliwość porastania gruntów rolnych drzewami i krzewami. Samo porastanie gruntów rolnych krzewami i drzewami nie jest bowiem jednoznaczne z wykluczeniem tych gruntów z płatności bezpośrednich. Zgodnie z zasadą prawny materialnej, ustanowioną w art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracyjny zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest uszczegółowiona w art.77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który obliguje organ do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolejną zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero zatem po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego można będzie stwierdzić, czy sporne działki rolne były przez skarżącego utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2005r. i w konsekwencji powyższego, czy skarżącemu przysługiwała płatność bezpośrednia do tych gruntów rolnych. Zarzuty odnoszące się do naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego uznać więc należy za uzasadnione. Zasadny jest także zarzut nie zastosowania przez organ administracji przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz.217 ze zm.). Stosownie do art.53 ust.1 tejże ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznanej sprawie decyzja z dnia "[...]" o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2005 stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z powyższego wynika zatem, iż w rozpoznanej sprawie organy winny stosować przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej z 2007r. Art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanowił zasadę praworządności. Jej powtórzeniem jest art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Pierwszym etapem stosowania prawa jest ustalenie jaka norma obowiązuje, czyli może stanowić podstawę materialnoprawną decyzji. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń dotyczących zastosowania odpowiednich przepisów stanowi naruszenie zasady praworządności. Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 145§ 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi podstawę wznowienia postępowania w przypadku wyjścia na jaw nowych, istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Te nowe, istotne okoliczności faktyczne, czy nowe dowody ( w niniejszej sprawie nowe okoliczności faktyczne) mogą się ujawnić w toku innego postępowania administracyjnego, np. w toku kontroli dotyczącej wniosku o płatności bezpośrednie złożonego na kolejny rok. Jednakże samo istnienie tych okoliczności faktycznych w roku, którego dotyczy wznawiane postępowanie, nie może budzić wątpliwości. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż Sąd nie uwzględnił złożonych w skardze wniosków o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, z przesłuchania stron oraz z zeznań świadków. Co do zasady prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest możliwe. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracyjnym wydającym zaskarżoną decyzję. Innymi słowy sąd orzeka na podstawie akt sprawy, według stanu istniejącego na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia i nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art.106§3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może, na wniosek strony, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W świetle powołanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Odnośnie opinii, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000r., sygn. akt FSA 1/00, stwierdził, że nie mają one waloru dokumentu. W rozpoznanej sprawie, z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący będzie mógł dowody załączone do skargi przedstawić w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, opisane powyżej nieprawidłowości naruszają, w sposób istotny art.6, art.7, art.77§1 i art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i do dokonania oceny udowodnienia okoliczności na podstawie całego zebranego materiału. Powyższe musi znaleźć odzwierciedlenie w czytelnym uzasadnieniu decyzji, które odpowiadać winno warunkom określonym w art.107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane błędy proceduralne powodują, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do dokonanej przez organ podatkowy oceny prawnej stanu faktycznego. Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200, art.205§2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1349 ze zm.). Na podstawie art.152 wymienionej ustawy określono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienie się wyroku.