II SA/Gd 117/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie dobudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonywane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. nr [... ]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr [...], orzekającą o braku podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. – Prawo budowlane w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] we W. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, której inwestorem są M. i G. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzja z dnia 2 sierpnia 2007 r. wydana została przez organ I instancji w następstwie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2007 r., orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę garażu, dobudowywanego do budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] we W. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane zostało wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ pismem z dnia 20 maja 2003 r. Ustalono, że inwestorzy M. i G. S. dobudowali na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] do budynku mieszkalno-usługowego garaż. W stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmianie uległa szerokość garażu z projektowanej 4,50 m na 4,60 m. Ponadto, wewnątrz garażu została wykonana dodatkowo ścianka działowa. Zdaniem organu, tych zmian nie można zakwalifikować jako istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Powołując się na obowiązującą w dacie wydawania decyzji ustawę – Prawo budowlane (obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r.) organ podał, że wskazane przez odwołującego przepisy art. 36a ustawy – Prawo budowlane definiujące pojęcie istotnych odstępstw obowiązują dopiero od dnia 31 maja 2004 r., czyli nie obowiązywały w momencie wykonania powyższych robót. Organ podkreślił, że wykorzystanie dachu garażu jako tarasu nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, jak i zmiany sposobu użytkowania, gdyż obiekt w dalszym ciągu pełni funkcję garażu. W skardze na powyższą decyzję Z. W. rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie ustalenia odstępstw od przedmiotowego garażu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.; 2. naruszenie art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oparciu rozstrzygnięcia o niemające zastosowania w przedmiotowej sprawie – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji, 3. naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, polegające na stwierdzeniu braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego garażu. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nowelizacja ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zakresie treści art. 36a wyeliminowała negatywnie postrzegany element uznania administracyjnego, prezentując katalog działań inwestora uznanych przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w ten sposób, że nieistotne odstępstwa nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odmienne stanowisko organu w tej kwestii stanowi naruszenie art. 36a i zawartą w k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Nadto, brak podjęcia szczegółowej analizy wskazywanych przez skarżącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu uniemożliwiło ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, warunkującego prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego odstępstwo od zatwierdzonego w projekcie spadku dachu ustalonego na 6 % ma również istotny charakter. Organ ocenił tą zmianę jako odstępstwo nieistotne, zezwalając tym samym na to, by dach garażu był wykorzystywany przez właścicieli jako taras, pomijając równocześnie równie ważną kwestię, jaką jest zmiana sposobu użytkowania dachu garażu, która również, zdaniem skarżącego, kwalifikuje się jako istotne odstępstwo. Skarżący podkreślił również, że powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia akt prawny – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji nie ma zastosowania przy ocenie odstępstw szerokości przedmiotowego garażu od zatwierdzonego projektu na podstawie przepisów prawa budowlanego, gdyż dotyczy wprowadzenia jednolitych standardów technicznych dla opracowań geodezyjnych i kartograficznych. Skarżący podkreślił też, że strona skarżąca wyraziła zgodę na budowę przedmiotowego garażu, ale na określonych warunkach, których inwestor nie dopełnił. Zarówno odstąpienie od przewidywanego w projekcie 6 % spadku dachu, zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz przekroczenie dopuszczalnej szerokości garażu stanowią wystarczające przesłanki, uzasadniające wdrożenie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 3 lit. 1, a następnie – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym jest, iż inwestorzy M. i G. S., w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, dokonali dobudowy garażu do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Z protokołu oględzin dobudowanego budynku garażowego z dnia 9 września 2003 r. wynika m. in., że szerokość garażu wynosi 4,60 m, w projekcie budowlanym szerokość ta wynosiła 4,50m. Nadto zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, że dach garażu będzie jednospadkowy ze spadkiem 6 %. Tymczasem dach obiektu jest płaski i wykorzystywany jest przez inwestorów jako taras, co wynika z załączonych do akt organu administracji fotografii budynku inwestorów. W ocenie organu odwoławczego wszystkie opisane odstępstwa nie mają charakteru istotnego, a zatem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W zakresie oceny istotności odstępstw od projektu budowlanego strona skarżąca kwestionuje wywody organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące do dnia wejścia w życie w/w nowelizacji. Powyższa nowelizacja ustawy- Prawo budowlane obowiązuje od 11 lipca 2003r. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte w maju 2003r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Zatem w stanie prawnym obowiązującym przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy –Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. /Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm./. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru miały obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane / art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy/. Zatem winy wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela oceny wszystkich odstępstw, dokonanych przez organ, jako nieistotnych. Nie może budzić wątpliwości, że za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej liczbie kondygnacji oraz o innym "przeznaczeniu", jak też zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy też budowę obiektu o innym przeznaczeniu / art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualne obowiązującym/. W ocenie sądu, przekroczenie wymiarów szerokości garażu o 10 cm można uznać za odstępstwo nieistotne, tym bardziej, że jak ustalił organ odwoławczy, nie narusza to warunków technicznych ani praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. skarżącego. Podobnie należy ocenić zmianę w zakresie spadku dachu, który zgodnie z projektem powinien wynosić 6 %. Nieznaczna zmiana elewacji, geometrii dachu, w szczególności kąta nachylenia, wysokości kalenicy układu połaci dachowych nie jest bowiem kwalifikowana jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Nie mniej jednak, ocenę organów w zakresie zmiany przeznaczenia dachu garażu uznać należy za chybioną. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy dach garażu użytkują jako taras, który też taką formę zabudowy przybrał. Taki sposób użytkowania dachu w żaden sposób nie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę garażu i załączonego projektu budowlanego. Skarżący powyższe odstępstwo zgłaszali organowi nadzoru już w maju 2003r. Sąd zważył, że pozwolenie na budowę zgodnie z decyzją dnia 19 grudnia 2002r. dotyczyło budowy garażu poprzez dobudowę do istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego, zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji. Podkreślić należy, że właśnie treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym decyduje o zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Przedłożony w rozpatrywanej sprawie projekt wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał rozwiązań umożliwiających realizację garażu z tarasem na dachu garażu. Inwestorzy wprowadzili zatem zmiany nieprzewidziane w projekcie, na podstawie, którego wydano pozwolenie na budowę. Dokonując powyższej oceny sąd uwzględnił także fakt, że garaż inwestorów jest dobudowany do jednego z segmentów w istniejącej zabudowy szeregowej, która poza tym jednym garażem pozbawiona jest tego rodzaju obiektów. Zatem, dokonana zmiana użytkowania dachu garażu jako tarasu, i w swojej istocie wykonanie garażu z tarasem, wpływa na istotną zmianę istniejącej zabudowy szeregowej, traktowanej jako całość. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że wykonanie garażu z tarasem użytkowym stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji organy winny zatem zastosować procedurę legalizacyjną unormowaną przepisami art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego w trakcie, której należy ustalić zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem albo orzec o rozbiórce w przypadku niewykonywania obowiązków. Przy czym, skoro obiekt, którego sprawa dotyczy został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, za stan zgodny z prawem uznać należy stan zgodny z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 19 grudnia 2002. W trakcie procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego należy ustalony stan faktyczny porównać z warunkami pozwolenia na budowę i następnie określić czynności, które należy wykonać, aby obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z warunkami tego pozwolenia. Stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny, w kontekście odstępstw od pozwolenia na budowę, organ rozstrzygnie sprawę w oparciu o regulację zawartą w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii oceny stanu faktycznego z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd określił w wyroku, iż decyzje organu I i II instancji nie mogą by wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz.U. Nr 163, poz. 1348 zez m./.