I OSK 603/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 492/08 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 492/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2007 r. nr [...], odmawiająca M.B. zasiłku celowego na wyrobienie dowodu osobistego, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Podstawą odmowy przez organ pierwszej instancji przyznania zasiłku celowego był brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi, lecz organ odwoławczy nie podzielił takiej oceny postawy M.B., czemu należy przyznać słuszność. Za zasadne należy zatem uznać stanowisko Samorządowego Kolegium, zarzucające Prezydentowi, że nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i nieprawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy. Prezydent mógł sam dokonać ustalenia sytuacji skarżącego gdyż w aktach znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r., w którym podana jest wysokość netto renty skarżącego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz oświadczenie majątkowe skarżącego z dnia [...] września 2007 r. do czego organ ten się nie odniósł. Nadto w aktach administracyjnych nie ma protokółów wywiadów środowiskowych, a tylko notatki służbowe, które nie mogą być podstawą orzekania o pomocy społecznej, a także brak pouczenia skarżącego o jego prawach, obowiązkach i skutkach braku współpracy z pracownikiem socjalnym. Uchylenie decyzji przez Kolegium było zatem prawidłowe. Reprezentowany przez adwokata z urzędu, M.B. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i opierając tę skargę na naruszeniu prawa: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, 2) § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uzależnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego od kwestii rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd błędnie uznał, iż organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy okoliczności sprawy kwalifikowały ją do wydania decyzji reformatoryjnej i orzeczenia co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto stwierdzono, że w sprawie organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania zasiłku z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem należy ocenić podstawy skargi kasacyjnej w niej przytoczone. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a jako przepis tego prawa wskazano art. 138 § 2 K.p.a., drugi bowiem zarzut nie jest zasadny, nie ma bowiem w sprawie istotnego znaczenia. Oceniając tak przytoczoną podstawę należało przede wszystkim rozważyć prawidłowość jej przytoczenia z formalnego punktu widzenia, zatem pod kątem zachowania wymogów art. 174 P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawa procesowego, regulującego zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle przepisów tego aktu prawnego wojewódzkie sądy administracyjne oceniają właśnie postępowanie organów. Uchwałą z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, co wyraźnie wynika z jej uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż prawidłowe z punktu widzenia art. 174 P.p.s.a. jest wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. jako samodzielnej jej podstawy, bez konieczności wiązania przepisów K.p.a. z przepisami P.p.s.a. Jednak dotyczyło to podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie został postawiony zarzut naruszenia K.p.a., ale jako podstawa, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istotą w niniejszej sprawie było to czy organ odwoławczy, w sytuacji faktycznej jaka miała w niej miejsce, prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej zatem mówiąc, przedmiotem sprawy czyli jej materią, stanowiącą podstawę orzekania, było rozstrzygnięcie oparte o ww. przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonywał oceny czy organ odwoławczy naruszył zasady wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie miały istotnego znaczenia inne przepisy, gdyż na skutek skargi M.B. kontrola Sądu sprowadzała się właśnie tylko do tego czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego mieściło się w tym przepisie, czy było zatem z nim zgodne. Należało uznać, że tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej formalnie odpowiadał wymogom art. 174 P.p.s.a. i odnieść się do niego merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ odwoławczy w stanie faktycznym i prawnym jaki miał miejsce w sprawie nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. wydając decyzję kasacyjną, tj. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie przyznania zasiłku celowego i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący M.B. uważa inaczej, iż Samorządowe Kolegium po uchyleniu decyzji mogło wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd, że organ pierwszej instancji odmówił M.B. przyznania zasiłku celowego na wyrobienie dowodu osobistego z uwagi na brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym. Taka ocena zachowania skarżącego jakiej dokonał organ pierwszej instancji została skrytykowana przez Samorządowe Kolegium, a także przez Wojewódzki Sąd. Sąd ten także zarzucił, iż skarżącego nie pouczono o skutkach braku współdziałania, a także, iż w aktach sprawy nie ma wywiadów środowiskowych, których przeprowadzenia wymaga ustawa o pomocy społecznej. Taki stan sprawy uzasadniał, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, ocenę, że Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. Z tą oceną należy się zgodzić. Wobec braku materiału dowodowego co do wywiadów środowiskowych, a także braku jakichkolwiek ustaleń co do sytuacji materialnej skarżącego, wobec nieodniesienia się przez organ pierwszej instancji do pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i oświadczenia skarżącego o sytuacji majątkowej, nie można uznać za niezgodną z art. 138 § 2 K.p.a. oceny, iż postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie. Mało tego, podkreślić należy, że skoro jedyną przesłanką odmowy przyznania zasiłku celowego przez organ pierwszej instancji był brak współdziałania, zaś taka przyczyna została uznana za nieprawidłową, to postępowanie należało przeprowadzić ponownie, ustalając sytuację materialną skarżącego, gdyż przyznanie pomocy zależy od tego czy spełnione jest kryterium dochodowe, ale także czy istnieją okoliczności szczególne do przyznania pomocy, mimo np. przekroczenia tego kryterium. Orzekanie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem to organ odwoławczy rozpoznałby sprawę co do jej istoty w pierwszej instancji, gdyż sprawa pod kątem kryterium dochodowego nie była w ogóle badana w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.