II GSK 133/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 198/08 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W., 2) zasądza od S. D. na rzecz M. C.-P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 198/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów I. uznał za bezskuteczny wpis M. C.-P. do ewidencji producentów; II. uznał za bezskuteczne nadanie numeru identyfikacyjnego [...] potwierdzone zaświadczeniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2004 r; III. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji IV. stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; V. przyznał adwokatowi Ł. O. należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. [...] grudnia 2007 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wpłynął wniosek S. D. o wznowienie postępowania "w sprawie wpisu do ewidencji producentów Pani M. C.-P.". We wniosku S. D. wskazał, iż M. C.-P. została wpisana do ewidencji producentów mimo, że nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), dalej k.s.e.p. Jako podstawę prawną złożonego wniosku powołał art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., powołując w podstawie prawnej przepis art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów M. C.-P. Ta decyzja została zaskarżona przez S. D. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że S. D. nie jest stroną postępowania i nie wykazał swojego interesu prawnego składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wpisu M. C.-P. Organ stwierdził też, że zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowić postępowanie można jedynie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną lub stosownie do treści art. 126 k.p.a. tryb wznowienia postępowania można stosować do postanowień, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż ustawodawca nie dopuścił możliwości wznowienia postępowania od czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. S. D. wniósł o "uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia co do istoty sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz przepisu art. 146 § 1 przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na treść przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne objęcie orzeczeniem wpisu M. C.-P. do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, jako czynności poprzedzających zaskarżony akt, ale podjętych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Czynności te w ocenie Sądu objęte są kategorią wskazaną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, z materiału zebranego w sprawie wynika, że w dacie dokonywania wpisu i nadania numeru identyfikacyjnego (wydania zaświadczenia o nadanym numerze) M. C.-P. była pozbawiona atrybutu, jakim jest faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, położonym w obrębie B., gmina S. Akta sprawy nie pozwalają również uznać, że składając przedmiotowy wniosek i określając siebie jako producenta rolnego, wnioskodawczyni uwzględniła posiadanie innego gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że wpis M. C.-P. do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 13 ust. 1 k.s.e.p. poprzez zaniechanie przez właściwy organ czynności w sposób pośredni wymaganych treścią wskazanego przepisu. Konsekwencją orzeczenia podjętego przez Sąd w stosunku do przedmiotowego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru indentyfikacyjnego jest powinność ponownego odniesienia się przez właściwy organ do wniosku złożonego przez M. C.-P. w dniu [...] kwietnia 2004 r. Uchylając decyzję zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd przyjął, że wobec treści pkt I i II podjętego wyroku nie mają one racji bytu w obrocie prawnym, ale niezależnie od tego uznał za konieczne wskazanie ich wadliwości formalnoprawnej. Zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna nie podlega nadzwyczajnym postępowaniom weryfikacyjnym, w tym także wznowieniu postępowania. Ta okoliczność powinna być podstawą orzeczeń wydanych w tej sprawie i przedmiotem argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniach. Zbędne jest rozważanie interesu prawnego podmiotu wnioskującego o uruchomieniu nadzwyczajnej procedury weryfikacyjnej. Wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w omówionym zakresie nie miała jednak istotnego wpływu na orzeczenie podjęte w pkt III wyroku. Jako podstawy prawne rozstrzygnięć zawartych w pkt I - III wyroku Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 146 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. wniosła M. C.- P., jako radca prawny na emeryturze wpisana na listę radców prawnych. W oparciu o art. 175 § 2 p.p.s.a. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w pkt. I-IV i wyżej opisanemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie : - art. 140 k.c. dotyczącego treści własności, - art. 336 i 345 k.c. przez uznanie S. D. wnoszącego skargę do WSA za posiadacza gospodarstwa w złej wierze, mimo tego, że prowadzone już wtedy postępowanie egzekucyjne skutkuje również tym, że wyrok narusza także przepis art. 345 k.c., który stwierdza, że przywrócone posiadanie poczytuje się za nieprzerwane, - art. 5 § 2, 8, 12 i 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 76) przez nie wzięcie pod uwagę, że S. D. odnośnie przedmiotowego gospodarstwa nie miał żadnego umocowania do wpisania się do krajowego systemu ewidencji skoro nigdy nie figurował w księgach wieczystych, ani w ewidencji gruntów i budynków. S. D. wykorzystał dane skarżącej skargą kasacyjną zawarte w rejestrze gruntów do niesłusznego pobierania płatności bezpośrednich za grunty należące do niej, jako wyłącznie uprawnionej do zarejestrowania jako producent rolny, do ubiegania się o płatności bezpośrednie i inne prawem przewidziane formy pomocy unijnej. M. C.-P. zwróciła uwagę, że przywrócenie jej przez komornika posiadania gospodarstwa w dniu [...] października 2008 r. skutkuje w myśl art. 345 k.c. uznaniem posiadania za nieprzerwane, co z kolei powoduje naruszenie wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego przez skarżony wyrok. 2) Naruszenie przepisów procesowych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie przepisów o doręczaniu pism procesowych, polegające na tym, że nigdy z urzędu nie doręczono skargi, ani też innych pism procesowych składanych do sprawy przez strony postępowania, co skutkowało tym, że zmuszona była do wnoszenia odpowiedzi na skargę nie mając pełnego obrazu sprawy. Najistotniejszym naruszeniem przepisów procesowych było jednak naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie, jakie inne naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i zdecydowało o pkt. I i II, a następnie pkt. IIl i IV sentencji wyroku. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 106 § 3 i 133 § 2 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie sprawy, skoro z pism skarżącego S. D. ubiegającego się o zwolnienie od kosztów jasno wynikało, że przeciwko niemu toczy się postępowanie egzekucyjne i skoro składająca skargę kasacyjną przy piśmie z dnia [...] września 2008 r. stanowiącym wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy dołączała odpisy wyroków zapadłych przeciwko wnoszącemu skargę do WSA. Stwierdzenie WSA, że dołączone do wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy dokumenty nie mogą być uznać ani za istotne, ani za okoliczności ujawnione dopiero po zamknięciu rozprawy w istotny sposób ograniczyło prawa strony do obrony jej praw w procesie i zaważyło na zapadnięciu niekorzystnego dla niej wyroku. Podnosząc wyżej opisane zarzuty stosownie do treści art. 176, 183, 185, 189 p.p.s.a. M. C.- P. wniosła: 1) o uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia w pkt. I-IV oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania. W razie nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1) skarżąca wniosła o: 2) uznanie nieważności postępowania; a w ostateczności strona wniosła o: 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego z urzędu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania wniósł o: - oddalenie skargi kasacyjnej, - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie odmowy, na podstawie art. 149 k.p.a., wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych zastosował przewidziane ustawą procesową środki (art. 146 § 1 p.p.s.a.) w stosunku do czynności wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego potwierdzonego zaświadczeniem właściwego organu. Równocześnie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując jako podstawę prawną wyroku, obok art. 146 § 1 p.p.s.a., określającego środki stosowane przez Sąd w stosunku do zaskarżalnych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości lub w części jeżeli stwierdzi, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które jednak nie zostały wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia rozumowanie Sądu I instancji oparte było na założeniu, że Sąd ten, nie będąc, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami skargi, mógł, stosując art. 135 p.p.s.a., w pierwszej kolejności zbadać legalność czynności, które uznał za pozostające w granicach sprawy, której dotyczyła skarga. Uznanie czynności za wadliwe, w ocenie Sądu I instancji miało ten skutek, że po pierwsze, należało zastosować przewidziany w art. 146 § 1 p.p.s.a. środek w stosunku do niezaskarżonych czynności i po drugie, decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w którym dokonano czynności uznać za takie, które "nie mają (...) racji bytu w obrocie prawnym" i w konsekwencji podlegają uchyleniu. Równocześnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja ostateczna oraz poprzedzająca ją decyzja dotknięte były jedynie takimi wadami, jakie nie miały wpływu na wynik sprawy. Stanowisko Sądu I instancji jest błędne. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił decyzje organów administracji publicznej, co do których wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie są dotknięte wadami mającymi wpływ na wynik sprawy. Zastosował więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec niewadliwych aktów. Nie wskazał naruszonych przepisów postępowania administracyjnego uchylając decyzje z nieznanej ustawie procesowej przyczyny "utraty racji bytu". Poglądy Sądu I instancji są konsekwencją błędnego odczytania regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Możność sięgnięcia "w głąb" sprawy administracyjnej, w granicach której prowadzone były różne postępowania jurysdykcyjne, w tym to, w ramach którego wydano zaskarżony akt lub dokonano zaskarżonej czynności, nie oznacza możliwości wzruszania aktów lub czynności poprzedzających wydanie lub dokonanie niewadliwego przedmiotu zaskarżenia. Ustawa procesowa precyzyjnie wskazuje przypadki, w których możliwe jest wzruszenie zaskarżonych aktów lub czynności. Jeżeli żaden z nich nie zachodzi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. należy oddalić skargę. Tylko uwzględnienie skargi, z przyczyn wymienionych w ustawie procesowej, umożliwia zastosowanie art. 135 p.p.s.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., str. 303). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nieprawidłowo zakwalifikował czynności wpisu i potwierdzonego zaświadczeniem nadania numeru identyfikacyjnego jako pozostające w granicach sprawy zakończonej wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rozpatrując skargę na decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wznowione postępowanie toczy się w tej samej, z punku widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r. str. 230, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r., III SA 2512/02, LEX nr 113596). Tego zapatrywania nie można jednak odnosić do postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W toku tego postępowania nie zachodzi, wynikający z przepisów prawa materialnego, związek ze sprawą administracyjną w znaczeniu materialnym, w której toczyło się wcześniejsze postępowanie. Przedmiotem postępowania na tym etapie jest jedynie ustalenie, czy są spełnione przesłanki wznowienia. Badane są takie okoliczności jak podanie we wniosku przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 k.p.a., legitymacja do złożenia wniosku względnie przesłanka przedmiotowa odnosząca się do formy prawnej rozstrzygnięcia sprawy pierwotnej. W szczególności, przyczyną odmowy wznowienia postępowania jest stwierdzenie, że wniosek dotyczy postępowania zakończonego w innej formie prawnej niż decyzja lub postanowienie, co wynika z regulacji zawartych w art. 145 § 1 i w art. 126 k.p.a. W niniejszej sprawie wystarczającym powodem odmowy wznowienia postępowania była okoliczność, że wniosek dotyczył wznowienia postępowań, w których nie wydano ani decyzji ani postanowień. Wobec wskazanych uchybień pozostałe zarzuty naruszenia postępowania nie odnoszą się do okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną łączy z niewyjaśnieniem w toku postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę prawidłowości wpisu do rejestru producentów rolnych. Ponieważ badanie zasadności wpisu, jak wykazano, w ogóle nie powinno być prowadzone w toku postępowania przed Sądem I instancji w niniejszej sprawie, nie można skutecznie zarzucić, że przeprowadzone zostało w zbyt wąskim zakresie. Opóźnione doręczenie skargi nie miało również wpływu na wynik sprawy, jeśli zważyć, że M. C.-P. aktywnie uczestniczyła w postępowaniu sądowym składając wnioski i zajmując stanowisko w sprawie. Nie zachodziło pozbawienie jej możliwości obrony praw przed sądem. Zarzuty naruszenia prawa materialnego skierowane są przeciwko rozstrzygnięciom dotyczącym czynności materialno-technicznych, które nie powinny być oceniane przez Sąd w postępowaniu ze skargi na niewadliwą decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wobec tego skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyklucza badanie przez Sąd II instancji prawidłowości tych czynności. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika skarżącego S. D. ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.