II SA/Wa 46/08

II SA/Wa 46/08 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 2 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia i mianowania policjanta na stanowisko służbowe oddala skargę. II SA/Wa 46/08 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2006 r. Komendant Szkoły Policji w K. (Komendant) zwolnił funkcjonariusza Policji E. K. ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] Szkoły Policji w K. i przeniósł na stanowisko niższe – starszego wykładowcy [...] tej Szkoły. Zachowano przy tym dotychczasowe składniki uposażenia skarżącej. Po uchyleniu przez organ odwoławczy tego rozkazu, organ I instancji rozkazem z [...] września 2006 r. ponownie zwolnił skarżącą ze stanowiska z dniem 15 października 2006 r. i z dniem 16 października 2006 r. mianował ją na równorzędne stanowisko radcy [...]. Po wniesieniu odwołania Komendant Główny Policji (KGP) rozkazem z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy rozkaz z [...] września 2006 r., zmieniając jedynie daty zwolnienia i mianowania. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 89/07 ze skargi na rozkaz z [...] listopada 2006 r. uchylił wydane rozkazy personalne, wskazując braki w ustaleniu rzeczywistej równorzędności stanowisk skarżącej oraz w wykazaniu rzeczywistej potrzeby w przeniesieniu. Wyrok ten stał się prawomocny. Rozkazem personalnym z [...] września 2007 r. Komendant zwolnił skarżącą z tym dniem ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] Szkoły Policji w K. i mianował z dniem 5 września 2007 r. na równorzędne stanowisko radcy [...]. Zachowano przy tym niezmienioną grupę zaszeregowania (13), uposażenie (2830 zł), mnożnik kwoty bazowej (1, 94) oraz dodatek funkcyjny, choć w miejsce poprzednio ustalonej II kategorii tego dodatku ustalono go w kategorii III, nie zmieniając jednak jego wysokości (1250 zł). Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał w uzasadnieniu, że rozkazem organizacyjnym Komendanta z dnia 9 maja 2006 r. stanowisko naczelnika Wydziału [...] Szkoły Policji w K. zostało wyłączone ze struktury organizacyjnej tej Szkoły. Zaszła więc konieczność mianowania skarżącej na stanowisko, które w Szkole funkcjonuje. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 punkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", w przypadku likwidacji stanowiska służbowego można przenieść policjanta na niższe stanowisko, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Zgodnie z rozkazem organizacyjnym z dnia 30 lipca 2007 r. nr 7/07 wprowadzono nowy etat Szkoły Policji w K.. Etat ten zawiera 13 stanowisk zaszeregowanych do 13 grupy uposażenia zasadniczego ze stopniem etatowym "młodszy inspektor". Są to m.in. stanowiska radcy [...]. Aktualnie jest to jedyne stanowisko wakujące wśród stanowisk równorzędnych. Równorzędność tego stanowiska względem stanowiska naczelnika Wydziału [...] wynika z identyczności grupy zaszeregowania, stawki uposażenia zasadniczego, wysokości dodatku funkcyjnego i stopnia etatowego. Za równorzędnością przemawiają też parametry hierarchiczne, kompetencyjne, podległość służbowa i zakres zadań. Regulamin Szkoły z dnia 25 lipca 2007 r. potwierdza, że nowe stanowisko radcy podlega kierownictwu Szkoły, tak samo, jak poprzednie stanowisko naczelnika. W hierarchii stanowisk są one równorzędne, co dodatkowo potwierdza ta sama grupa zaszeregowania i posiadane uprawnienia. Nowe stanowisko radcy nie jest stanowiskiem kierowniczym, ale nie wyklucza to równorzędności. Stanowiska kierownicze nie muszą bowiem odpowiadać sobie grupą zaszeregowania i stopniem etatowym, nie odpowiadają też kompetencjami i podporządkowaniem hierarchicznym. Ciężar gatunkowy przydzielonych do realizacji spraw na nowym stanowisku także przemawia za ich równorzędnością. Organ wymienił te sprawy z poprzedniego i nowego stanowiska, uznając zakres ich zadań za analogiczny. W odwołaniu od rozkazu z [...] września 2007 r. skarżąca oceniła, że rozkaz ten zawiera liczne wady i jest przejawem mobbingu wobec niej, stosowanego przez kierownictwo Szkoły. Uznała, że stanowisko naczelnika Wydziału nie zostało zlikwidowane, a zmiany tego stanowiska miały charakter rzekomy. Uchybienia organu administracji nie mogą obciążać obywatela, a do takich negatywnych skutków dla skarżącej prowadzi stanowisko organu I instancji, że likwidacja poprzedniego stanowiska (rzekoma) uniemożliwia mianowanie na to stanowisko, gdyż utworzone w jego miejsce stanowisko naczelnika metodyki jest już zajęte. Organ nie wykonał wyroku Sądu z 20 kwietnia 2007 r., gdyż zignorował ocenę sądową, iż likwidacja stanowiska naczelnika była pozorna, a dokonanie porównania stanowisk zmierzało do udowodnienia przyjętej wcześniej tezy o ich równorzędności. Fakt, iż nowe stanowisko nie jest kierownicze, a poprzednie takie było, nie pozwala przyjąć, w ocenie skarżącej, iż są to stanowiska równorzędne. Poza tym, jeśli mają one identyczne w większości parametry, ale różnią się np. kategorią dodatku funkcyjnego, to nie są one równorzędne. Inne są też kompetencje przyporządkowane stanowiskom (są one zresztą nieporównywalne), inne też rzeczywiste podporządkowanie hierarchiczne. Nowe stanowisko fizycznie jeszcze nie istnieje (brak np. pokoju i numeru telefonu dla osoby je zajmującej), co także oznacza, iż nie jest ono równorzędne wobec pierwotnego. Rozkazem z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżony rozkaz w zakresie dat zwolnienia i mianowania oraz daty te określił odpowiednio na 11 września 2007 r. i 12 września 2007 r. W pozostałym zakresie rozkaz I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podkreślił administracyjny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji i konieczne jego podporządkowanie przełożonym. Jako istotę sprawy organ ocenił, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., kwestię równorzędności stanowisk służbowych. Zdaniem organu Sąd wskazał jako kryteria oceny tej równorzędności przyporządkowane im kompetencje, zakres zadań, podporządkowanie hierarchiczne i uposażenie. Kategorie dodatku funkcyjnego są co prawda różne, ale nie oznacza to, że dodatek ten, jako wartość uznaniowa, musi być mniejszy na nowym stanowisku, niż na poprzednim. Wręcz odwrotnie – na nowym może być większy, gdyż kategorie dodatku funkcyjnego określają tylko maksymalną, procentową jego wysokość wobec kwoty uposażenia zasadniczego. W przypadku skarżącej kwota ta jest identyczna (1250 zł). Likwidacja poprzedniego stanowiska naczelnika rzeczywiście nastąpiła z dniem 1 czerwca 2006 r., co stało się na podstawie rozkazu organizacyjnego z 9 maja 2006 r. Organ powtórzył też pogląd co do równorzędności stanowisk służbowych, ocenił, że w pełni wykonano wyrok WSA w Warszawie. Obydwa stanowiska są różne, ale równorzędne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz z [...] listopada 2007 r. skarżąca oceniła, że organy naruszyły jej słuszny interes. Organy naruszyły także, w jej ocenie, przepisy Kpa, tj. art. 7, 8, 11, 35 i 77 § 1 tego Kodeksu. Skarżąca przedstawiła przebieg całego postępowania, przedstawiła też działania Komendanta, który – w jej ocenie – stosuje praktyki znęcania się i poniżania skarżącej. Zarzuciła rozkazowi z [...] listopada 2007 r., że pomija milczeniem "atak personalny" Komendanta Szkoły, nie odnosi się do obarczenia skarżącej skutkami błędów organu I instancji, nie odnosi się do przewlekłości postępowania odwoławczego, nie udziela pełnych wyjaśnień w kwestiach podnoszonych przez stronę, nie uwzględnia wytycznych wyroku Sądu, pomija kwestię projektu rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji, z którego ma wynikać, iż stanowisko radcy nie jest równorzędne wobec stanowiska naczelnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe co do zasady tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Taki właśnie wniosek wynika a contrario z tego przepisu – skoro przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków w nim wskazanych, to przeniesienie na stanowisko równorzędne dopuszczalne jest zawsze z racji administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, stosunku charakteryzującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przepisy ustawy pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na takie równorzędne stanowisko. Sąd zauważa ponadto, że przeniesienie na stanowisko równorzędne, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować interes społeczny i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 Kpa), powinno być należycie, przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o przeniesieniu (zwolnieniu i mianowaniu) powinna we właściwy sposób wykazać nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego, ale także zasadność i celowość przeniesienia na to nowe stanowisko. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także utrzymany nią w mocy rozkaz personalny, spełniają powyższe wymagania. Jak zasadnie wskazuje organ odwoławczy, na mocy rozkazu organizacyjnego Nr 4/06 Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia 9 maja 2006 r., uchylony został z dniem 1 czerwca tego roku etat Szkoły. Wprowadzono też nowy etat tej jednostki Policji (§§ 1 i 2 rozkazu). Z tym samym dniem 1 czerwca 2006 r. wszedł w życie Regulamin Szkoły, który zlikwidował Wydział [...], zaś od dnia 1 lutego 2007 r. wprowadził [...] (vide załączniki do pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lutego 2008 r., k. 114, przesłanego na wezwanie Sądu). Co prawda w strukturze Szkoły funkcjonował Wydział [...] (§7 ust. 2 lit. "e" nowego Regulaminu), ale uznać go należy za inną komórkę organizacyjno - wychowawczą względem poprzedniego Wydziału [...]. Ponadto zasadnie wskazują organy, że z uwagi na obsadzenie wszystkich stanowisk w tym nowym Wydziale (od 1 czerwca 2006 r. do 4 września 2007 r., tj. do dnia wydania rozkazu personalnego Komendanta Szkoły, upłynęło ponad 15 miesięcy) nie było możliwe mianowanie skarżącej na stanowisko w tym Wydziale. Nie można czynić Komendantowi Szkoły zarzutu, że obciążył skarżącą konsekwencjami zmian w Szkole i skutkami wadliwości wydanych przez siebie decyzji. Bezpodstawne byłoby uznanie, że Komendant Szkoły wydawał wadliwe decyzje m.in. dlatego, aby w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego obsadzić wszystkie stanowiska w nowym Wydziale i wyeliminować skarżącą z kręgu jego funkcjonariuszy. Właściwie rozumiany interes społeczny pozwalał organowi mianować skarżącą na każde stanowisko służbowe, o ile tylko było ono istotnie równorzędne wobec pierwotnego, a stanowiska w istniejącym, nowoutworzonym Wydziale [...] były już obsadzone zgodnie z przyjętym modelem funkcjonowania tego Wydziału. Funkcjonariusz nie ma żadnego roszczenia o pozostanie na określonym, konkretnym stanowisku służbowym. Ustawa gwarantuje mu jedynie, iż zwolnienie i mianowanie na stanowisko służbowe dokona się bez swoistej degradacji, tj. że nastąpi ono na stanowisko równorzędne, chyba że zajdą enumeratywnie wyliczone przesłanki mianowania na stanowisko niższe. Pamiętać należy o administracyjnoprawnym charakterze stosunku służbowego i wynikającej stąd dyspozycyjności policjanta. Jednocześnie, mając na uwadze zarzut skargi dotyczący nierespektowania przez organy wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 kwietnia 2007 r., a także kierując się wymogami art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w przywołanym wyroku nie zostało przesądzone, iż stanowisko skarżącej nie zostało zlikwidowane, bądź że taka likwidacja miała pozorny charakter. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. Sąd wskazał tylko na istotne braki w zakresie uzasadnienia celowości przeniesienia (str. 6 wyroku z uzasadnieniem). Dodatkowo podkreślić należy, że do zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne uprawnia nie tylko likwidacja stanowiska funkcjonariusza, lecz także każda inna okoliczność faktyczna odpowiadająca interesowi społecznemu i na tyle istotna, że przeważa nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Należy do niej zaliczyć m.in. brak możliwości mianowania na stanowisko wynikający z pewnych nieodwracalnych, obiektywnych faktów, np. obsadzenia wszystkich stanowisk w danej komórce jednostki Policji. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy wykazały rzeczywistą potrzebę w zwolnieniu skarżącej ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] Szkoły Policji w K. oraz przeniesienia jej na inne stanowisko radcy [...]. W tej sytuacji zasadniczą kwestią staje się ustalenie, czy to nowe stanowisko jest istotnie równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. W zakresie oceny kwestii równorzędności Sąd ponawia uwagę zawartą w pisemnych motywach wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r., że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 punkt 1 i art. 42 ust. 1). Dokonując zatem, na potrzeby niniejszej sprawy, praktycznej wykładni pojęcia równorzędności, zauważyć należy, że różnica pomiędzy nowym stanowiskiem skarżącej, a jej stanowiskiem poprzednim, sprowadza się do dwóch elementów – otóż inna jest kategoria dodatku funkcyjnego skarżącej (obecnie III, poprzedni II), ponadto poprzednie stanowisko skarżącej było zaliczane do stanowisk kierowniczych, zaś aktualne takim stanowiskiem nie jest. Wszystkie inne elementy nowego stanowiska pozostały niezmienione. Oceniając zatem kwestię równorzędności stanowisk na potrzeby niniejszej sprawy, te inne elementy (np. grupa zaszeregowania oraz uposażenie zasadnicze) mogą zostać pominięte. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w wyroku z 20 kwietnia 2007 r. (wyrok ten w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest wiążący) tutejszy Sąd wskazał, że ocena ta wymaga kierowania się trzema kryteriami: hierarchicznym, finansowym i kompetencyjnym (str. 6 wyroku z uzasadnieniem). Otóż pod względem hierarchicznego usytuowania nowe stanowisko skarżącej jest takie samo, jak stanowisko poprzednie – podlega ono bezpośrednio Zastępcy Komendanta Szkoły, czyli kierownictwu Szkoły. Okoliczność, że nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może zmienić oceny co do równorzędności stanowisk, gdyż przepisy pragmatyczne traktują analogicznie stanowiska kierownicze i stanowiska samodzielne, tzn. pozwalają przyznać zajmującym je funkcjonariuszom ten sam rodzaj dodatku do uposażenia, tj. dodatek funkcyjny (vide § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Między tymi dwoma rodzajami stanowisk (kierownicze i samodzielne) nie istnieje zatem jakaś zasadnicza, jakościowa różnica, istotna na tyle, aby wykluczyć przyjęcie ich równorzędności. Jeśli stanowiska te się różnią, to kryterium tego rozróżnienia jest jedynie kategoria dodatku, wskazująca maksymalną, procentową wysokość podstawy wymiaru dodatku (§ 8 ust. 4 przywołanego rozporządzenia). Przyznanie konkretnej, kwotowej wysokości dodatku następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, szczebla działania i wielkości jednostki lub komórki Policji, oraz rodzaju i poziomu kwalifikacji policjanta. Zatem w konkretnej sytuacji, mając na uwadze te ocenne kryteria jego przyznawania, wysokość dodatku w I kategorii może być mniejsza, niż dodatku w kategorii III. Uprawnia to do wniosku, że różna kategoria dodatku, wprost powiązana ze statusem stanowiska (brak kierowniczego charakteru stanowiska) nie może stanowić kryterium przesądzającym o braku równorzędności. Analizując natomiast kwestię równorzędności stanowisk ze względu na ich parametry finansowe, wskazać należy, że parametry te są identyczne: skarżąca pobierała i nadal pobiera dodatek funkcyjny w kwocie 1250 zł. Z tego punktu widzenia obydwa stanowiska muszą być ocenione jako także równorzędne. Odnośnie ostatniego kryterium powyższej oceny, tj. kryterium kompetencyjnego, uznać należy, że organy przekonująco wykazały daleko idącą analogię pomiędzy obydwoma stanowiskami. Zadania realizowane na poprzednim stanowisku pokrywają się w znacznym stopniu z zadaniami nowego stanowiska służbowego. Także kwalifikacje skarżącej odpowiadają tym zadaniom. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za przekonującą ocenę organów, że równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności. Ustawa wymaga w art. 38 ust. 1 i 2, aby stanowiska były równorzędne, a nie tożsame. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, a także w niniejszym postępowaniu sądowym, nie chodziło przy tym o wyznaczenie ścisłych, abstrakcyjnych kryteriów oceny tej równorzędności, lecz o ustalenie, czy w tej konkretnej sprawie stanowisko radcy [...] jest równorzędne wobec stanowiska naczelnika Wydziału [...] Szkoły Policji w K. Stałe, abstrakcyjne kryteria oceny tej okoliczności mogłaby ustanowić jedynie legalna definicja ustawowa omawianego pojęcia. Jak wskazano jednak wyżej – taka definicja nie istnieje. Zupełnie bezpodstawne są zarzuty skargi, iż organy nie uwzględniły projektowanych rozwiązań legislacyjnych odnośnie pojęcia równorzędności stanowisk. Takie projekty nie stanowią źródła prawa i nie mogą być uwzględniane w toku konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei na nieporozumieniu polega argument skargi, iż o braku równorzędności stanowisk świadczy brak odrębnego pokoju dla skarżącej i przypisanego jej numeru telefonu. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego. Skarżąca miała pełną świadomość toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia i mianowania na stanowisko. Mogła zatem prezentować swoją ocenę stanu faktycznego i prawnego. Stan faktyczny zresztą był w spawie niesporny – rozbieżności pomiędzy stronami dotyczyły wyłącznie kwestii natury prawnej, tj. rzeczywistej potrzeby zmiany stanowiska i jego równorzędności. Zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz utrzymany nią w mocy są właściwie, przekonująco uzasadnione, dlatego zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa uznać należy za chybiony. Trudno też odnieść się do zarzutu, iż podjęty rozkaz Komendanta Szkoły jest przejawem woli poniżania skarżącej i znęcania się nad nią. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt postępowania administracyjnego. Z akt taka wola organu I instancji nie wynika, zresztą byłaby to okoliczność w niniejszej sprawie nieistotna. Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości wydanych rozkazów, a nie stosunków interpersonalnych pomiędzy Komendantem Szkoły, a skarżącą. Zasadny jest natomiast zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego, ale przewlekłość nie wpłynęła na prawidłowość wydanych w sprawie rozkazów personalnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. Zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie.