II SA/Wa 2125/07

II SA/Wa 2125/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 2 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją personalną z dnia [...] lipca 2007 r. [...] – Komendant [...] powierzył z tym dniem strażakowi E. G. obowiązki specjalisty w [...], w [...]. Podstawą decyzji był art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667). Jako uzasadnienie organ wskazał konieczność zapewnienia ciągłości służby w [...]. Powierzenie skarżącej obowiązków w tym dziale organ uznał za zgodne z posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi funkcjonariusza. Jako pouczenie organ zawarł w decyzji informację, że nie podlega ona zaskarżeniu. Skarżąca wniosła o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. poprzez rozstrzygnięcie co do terminu jej obowiązywania oraz o wskazanie podstawy prawnej, na której organ oparł swoje pouczenie o braku możliwości zaskarżenia decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. organ I instancji uzupełnił decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. poprzez ustalenie terminu powierzenia skarżącej obowiązków na okres do dnia 31 grudnia 2007 r., a także poprzez pouczenie, że od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od jej doręczenia. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca zarzuciła organowi m.in. naruszenie art. 111 Kpa, poprzez wyjście poza granice wniosku o uzupełnienie (zamieszczenie pouczenia co do odwołania, o które skarżąca nie wniosła), brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz oceniła, że decyzja ta jest kolejnym przejawem celowego działania [...] na jej niekorzyść. Po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił tę decyzję w zakresie daty powierzenia obowiązków i określił tę datę na 10 października 2007 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że powierzenie obowiązków na nowym stanowisku znajduje uzasadnienie w art. 37a ustawy. Pozostałe elementy stosunku służbowego skarżącej nie zmieniły się, w tym nie zmieniło się uposażenie. Rozstrzygnięcie o powierzeniu obowiązków na nowym stanowisku jest wyrazem dyspozycyjności strażaka. Organ odwoławczy uznał za konieczną zmianę terminu powierzenia obowiązków, tj. określenie jej "...na datę po doręczeniu stronie decyzji.". Okres powierzenia został skrócony na czas poniżej 3 miesięcy. Decyzję z dnia [...] października 2007 r. skarżąca otrzymała w dniu 18 października 2007 r. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2007 r. skarżąca przedstawiła przebieg swojej służby, opisała i odwołała się do innych spraw sądowoadministracyjnych z jej skarg na decyzje organów PSP, wyraziła niezadowolenie z zaskarżonej decyzji uznając ją za krzywdzącą, naruszającą prawo procesowe i materialne. Powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zauważyła, że zostały jej powierzone obowiązki na nowym stanowisku już od dnia 10 października 2007 r., choć otrzymała decyzję odwoławczą dopiero 18 października 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Organ ocenił, że kwestie podniesione w skardze w większości nie dotyczą niniejszej sprawy, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organy wyjaśniły stan faktyczny i zastosowały prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji dopiero 18 października 2007 r. nastąpiło "z winy poczty", ale nie stanowi to rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na tok sprawy. Zarzuty dotyczące uposażenia skarżącej są dla sprawy bez znaczenia, gdyż powierzenie obowiązków nie dotyczy uposażenia, a poza tym kwestie te rozstrzygają sądy powszechne – sądy pracy. Swoją skargę skarżąca uzupełniła pismem z dnia 23 maja 2008 r., w którym ponownie przedstawiła inne sprawy ze swoich skarg. Do pisma tego dołączyła szereg dokumentów dotyczących, w jej ocenie, niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podane w jej treści. Stosownie do art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosowne do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Ustawa nie określa zatem żadnych warunków owego powierzenia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Należy więc uznać, że powierzenie obowiązków na innym stanowisku w tej samej jednostce, pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Organ odwoławczy zasadnie akcentuje, że stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy on pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Stąd przyjąć należy, iż w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Temu uprawnieniu odpowiada przywołany wyżej art. 37a ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja podjęta w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, jest pozostawiona całkowitemu, swobodnemu uznaniu organu. Wobec braku kryteriów i przesłanek powierzenia, merytoryczne podstawy takiej decyzji wyznacza art. 7 Kpa. Otóż organ zobowiązany jest przy tego typu decyzjach uznaniowych respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Ponadto decyzja taka powinna wykazywać zgodność kwalifikacji strażaka z kwalifikacjami wymaganymi na nowym stanowisku. Ustawa wymaga bowiem, aby takie powierzenie nastąpiło w zgodzie z kwalifikacjami strony. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wymagań tych nie spełniają. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca w ogóle nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie powierzenia jej obowiązków na nowym stanowisku. Nie dyskwalifikuje to jeszcze decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., ale mając na względzie to procesowe uchybienie tym bardziej konieczne było wykazanie w jej uzasadnieniu, że zaszedł ważny interes społeczny w powierzeniu skarżącej tego stanowiska, interes na tyle istotny, że przeważał nad słusznym interesem skarżącej w pozostaniu na dotychczasowym stanowisku. Tymczasem [...] – Komendant [...] wskazał lakonicznie w uzasadnieniu, że zaistniała konieczność zapewnienia ciągłości służby [...]. Nie wykazano natomiast, jak organ rozumie pojęcie "ciągłość służby", czy owa "ciągłość" została przerwana, jakie zdarzenie spowodowało tę przerwę i czy powierzenie skarżącej obowiązków na nowym stanowisku rzeczywiście jest potrzebne dla prawidłowego funkcjonowania [...] czy też jedynie jej [...]. Z tego punktu widzenia wadliwie uzasadniona jest też decyzja organu odwoławczego. Obydwie decyzje nie spełniają więc wymagań art. 107 § 3 Kpa. Dalszym uchybieniem organów był brak wykazania, iż stanowisko, jakie skarżąca miała zajmować wskutek powierzenia jej obowiązków, odpowiadać będzie jej kwalifikacjom. Decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. w jedynym zdaniu swojego uzasadnienia informuje, że powierzenie "...jest zgodne z posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi funkcjonariusza". Szczegółowy zakres obowiązków skarżącej i "kartę służby" określić miał jej bezpośredni przełożony. Otóż ocenić należy, iż organ I instancji praktycznie nie uzasadnił poglądu co do zgodności powierzenia z posiadanymi kwalifikacjami skarżącej. Nie wypowiedział się na temat jej aktualnych kwalifikacji, nie zestawił ich z kwalifikacjami wymaganymi na nowym stanowisku i nie podjął żadnej, najmniejszej nawet próby porównania adekwatności kwalifikacji wymaganych na tych stanowiskach dla prawidłowego wykonywania służby. Także organ odwoławczy nie wykonał obowiązku takiego porównania i wykazania adekwatności kwalifikacji. Naruszyło to art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie wykazano, iż zastosowanie art. 37a ustawy było w niniejszej sprawie dopuszczalne. Zaznaczyć należy, że Sąd nie kwestionuje prawa organów do powierzenia skarżącej obowiązków na nowym stanowisku służbowym, ale zauważa, iż poprzez wadliwe, niewystarczające uzasadnienie swoich decyzji nie wykazały one merytorycznej potrzeby (interesu społecznego) w takim powierzeniu, a ponadto, poprzez brak porównania kwalifikacji wymaganych na nowym stanowisku specjalisty z kwalifikacjami posiadanymi przez skarżącą nie wykazały dopuszczalności zastosowania art. 37a ustawy. Analizując wydane w sprawie decyzje zauważyć ponadto należy, iż nie został w nich określony okres powierzenia obowiązków na nowym stanowisku, choć trzeba przyjąć, że wyznaczając ten okres na maksimum 6 miesięcy ustawa wymaga, aby w każdej indywidualnej decyzji w tym przedmiocie taki okres wyraźnie oznaczyć. Nie można uznać, że organ I instancji dokonał tego oznaczenia w "decyzji" uzupełniającej z dnia [...] września 2007 r. ("decyzja" z dnia [...] września 2007 r. w ogóle nie może być traktowana jako decyzja w rozumieniu art. 104 Kpa). Instytucja uzupełnienia decyzji, jak słusznie zauważa skarżąca, nie służy usuwaniu istotnych braków decyzji uzupełnianej, lecz konkretnym, enumeratywnie wyliczonym w art. 111 Kpa celom, np. naprawieniu błędu polegającego na braku pouczenia co do środków zaskarżenia. Wskazanie w "decyzji" z dnia [...] września 2007 r. okresu powierzenia pełnienia obowiązków do dnia 31 grudnia 2007 r. musi być ocenione jako formalnie, prawnie nieistniejące. Skoro więc taki okres powierzenia pełnienia obowiązków nie został oznaczony w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., to utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Komendant Główny PSP nie naprawił przedmiotowego braku tej decyzji. Nie zmienia tego fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego PSP zawarta jest wzmianka (ostatnie zdanie tej decyzji), że "...okres powierzenia obowiązków został skrócony do poniżej trzech miesięcy". Orzekając w przedmiocie powierzenia obowiązków na nowym stanowisku organ odwoławczy zobowiązany był do takiej zmiany daty powierzenia, aby przypadała ona po dniu doręczenia skarżącej decyzji odwoławczej. Organ zdawał sobie nawet sprawę z takiego obowiązku, skoro zauważył słusznie, iż wniesienie odwołania wstrzymało wykonanie decyzji Komendanta – [...], zaś termin powierzenia organ ustalić zamierzał "na datę po doręczeniu stronie decyzji". Jak wynika jednak z akt sprawy decyzję tę skarżąca odebrała dopiero 18 października 2007 r. choć powierzenie nastąpiło już od 10 października 2007 r. W ten sposób zaskarżona decyzja zmieniła status skarżącej już 8 dni przed odbiorem tej decyzji, czyli przed jej wejściem do obrotu prawnego. Powstaje w związku z tym zasadnicza wątpliwość co do statusu skarżącej w trakcie tych 8 dni. Zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji jest związany wydaną przez siebie decyzją od dnia jej doręczenia adresatowi. Także strona podlega obowiązkom wynikającym z takiej decyzji od dnia, w którym została ona doręczona. Prowadzi to do wniosku, że wskazanie w zaskarżonej decyzji daty 10 października 2007 r. było nieprawidłowe. Organ odwoławczy mógł tak skonstruować powyższą datę, aby przypadała ona po odpowiednio długim okresie od wyekspediowania decyzji. Doręczenie tej decyzji zbyt późno, ewentualnie nawet "z winy poczty", rzeczywiście nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale zmiana sytuacji prawnej skarżącej przed otrzymaniem decyzji stanowi na tyle istotne uchybienie procesowe, że konieczne było jej uchylenie także z tego powodu. W dalszym postępowaniu organy zapewnią skarżącej prawo czynnego w nim udziału, w prawidłowy sposób wykażą ewentualną potrzebę powierzenia jej obowiązków na nowym stanowisku i adekwatność jej kwalifikacji z kwalifikacjami wymaganymi na tym nowym stanowisku. Konieczne też będzie właściwe oznaczenie okresu powierzenia obowiązków oraz jego początkowej daty. Zasadnie natomiast argumentuje organ odwoławczy, że większość kwestii, które skarżąca podniosła w skardze, nie dotyczy niniejszej sprawy. Nie dotyczą jej np. kwestie związane z uposażeniem, protokołem pokontrolnym [...] Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, innych spraw skarżącej rozpoznanych lub zawisłych przed tutejszym Sądem albo opinii służbowych. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a korzystając z art. 134 tej ustawy – uchylił też decyzję z [...] lipca 2007 r. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie poniosła żadnych kosztów postępowania (sprawa z jej skargi korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych) Sąd nie zasądził na jej rzecz takich kosztów.