VII SA/Wa 533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "C." Sp. z o.o. w W. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2004r., Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) odmówił inwestorowi – "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił powyższą decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2005r., Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 105 § 1 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku "C." Sp. z o.o. w W. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. Prezydent W. na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 Kpa oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę w/w budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 24 lutego 2006r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Zdaniem organu pierwszej instancji okoliczność tą należy uznać za zagadnienie wstępne uprawniające organ do zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006r., znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewody [...], zawiadomienie z dnia 24 lutego 2006r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, jest przesłanką uprawniającą organ do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 Kpa w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowi zagadnienie wstępne, które musi poprzedzać rozstrzygnięcie dotyczące kwestii rozbiórki obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła C. Sp.z o.o. z siedzibą w W. Strona skarżąca dochodziła na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kpa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jako wydanej bez podstawy prawnej, a w razie nieuwzględnienia tego żądania, o uchylenie decyzji Wojewody jako naruszającej prawo- art. 97 §1 pkt 4 Kpa. Skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności jest, wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie z przepisami art. 101 §1 oraz § 3 Kpa formą właściwą dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania jest postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Skoro zawieszenie postępowania następuje na podstawie postanowienia, właściwą formą do rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest również postanowienie. Brak jest podstawy prawnej do wydania - w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania - decyzji administracyjnej. Tym samym wydanie decyzji przez Wojewodę nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2004 r. II SA 3059/02, gdzie Sąd stwierdzając nieważność decyzji organu odwoławczego wskazał, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w formie decyzji administracyjnej oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa, skutkującej jej nieważność. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki Wojewoda błędnie uznał, iż wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania przez organ I instancji, bowiem brak było w sprawie zagadnienia wstępnego. Jednocześnie spełnione były wszystkie przesłanki określone przepisami prawa, wymagane do wydania pozwolenia na rozbiórkę. Zdaniem strony skarżącej przesłanka do zawieszenia postępowania zachodziłaby w sytuacji, gdyby budynek był wpisany do rejestru zabytków, a przed Generalnym Konserwatorem Zabytków toczyłoby się postępowanie o wykreślenie budynku z rejestru na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopóki jednak budynek nie znajduje się w rejestrze zabytków, taka przesłanka nie występuje. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 Kpa zasadą legalizmu, znajdującą również swój wyraz w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zdaniem skarżącej Spółki decyzje Prezydenta W., w tym postanowienie Prezydenta, stanowią wyraz stosowanej wobec Spółki polityki zmierzającej wyraźnie, z nieznanych przyczyn, do zablokowania rozbiórki obiektu. Takie działanie organu I instancji zostało zaakceptowane, przez Wojewodę [...], czym naruszył on rażąco zasady legalizmu i praworządności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 15 listopada 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1208/06 oddalił skargę wniesioną przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. Powyższy wyrok na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Sp. z o.o. "C." w W. był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem wydanym dnia 6 marca 2008r. w sprawie II OSK 156/07 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (por. wyrok NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.; z dnia 2 kwietnia 1999r., III SA 2307/98, niepubl.; oraz z dnia 19 maja 1998 r., I SA 1874/97, niepubl.). Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Przyjąć jednak należy, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (patrz. komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.). Trafnie przyjmuje zatem judykatura, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" tj. "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; oraz uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ( por. wyr. NSA z dnia 30 marca 1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 21 oraz z dnia 17 marca 1988r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41). Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne o charakterze materialnym, jak i procesowym (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach..., s. 92; por. także wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998r., II SA 534/98, niepubl.; Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie istniało zagadnienie wstępne, od którego zależałoby wydanie orzeczenia merytorycznego. Należy bowiem wskazać, że zarówno organ I, jak i II instancji dwukrotnie wydał w sprawie decyzje w tym jedną merytoryczną. Podkreślił to w swoim wyroku Naczelny sąd Administracyjny wskazując, "iż organ pierwszej instancji wydawał w przedmiotowej sprawie dwukrotnie negatywne dla skarżącej decyzje (w tym jedną umarzającą postępowanie), z kolei organ odwoławczy konsekwentnie decyzje te uchylał i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania. W poprzedzającej wydanie kontrolowanego postanowienia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazał między innymi na to, iż z akt sprawy nie wynika, aby budynek położony przy ul. [...]w W. spełniał wymogi, o jakich mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zwrócić trzeba uwagę na to, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...].12.2003 r., a Minister Kultury w postanowieniu z dnia [...]. 04. 2004 r. uchylając postanowienie z dnia [...].12.2003 r. i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, oraz Stołeczny Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...]. 10. 2004 r. przedstawili swe stanowisko w odniesieniu do obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie jego rozbiórki". Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, "iż wniosek wszczynający postępowanie jest z dnia 16 sierpnia 2004 r., organ odwoławczy decyzję opartą na art. 138 § 2 k.p.a., poprzedzającą wydanie postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., wydał w dniu [...] listopada 2005 r., a z kolei oceniane przez organy jako prejudycjalne dla niniejszej sprawy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...] lutego 2006r.". Oznacza to, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż wraz z wnioskiem o rozbiórkę inwestor złożył komplet dokumentów i zadaniem organu było dokonanie oceny czy spełniają one wymogi określone w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż działanie organu było przewlekłe czym naruszono przepisy art. 7, art. 8 i art. 12 Kpa. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania tj. przepisów art. 101 Kpa oraz art. 138 §1 pkt 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy "decyzji" administracyjnej zamiast postanowienia Sąd I instancji całkowicie podziela stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że treść orzeczenia z dnia 18 maja 2006r. obejmująca poza sentencją również i uzasadnienie oraz pouczenie jednoznacznie wskazuje, że wadliwe zatytułowanie tegoż rozstrzygnięcia jako "decyzji" jest jedynie uchybieniem formalnym nadającym się do sprostowania w trybie art. 113 § 1 Kpa, a tym samym nie spełnia ono warunków, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i nie jest uzasadniony wywód, iż jest to orzeczenie wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 powyższej ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.