II OSK 30/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 394/08 w sprawie ze skargi B. G. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 394/08 oddalił skargę B. G. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. G. i M. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzją tą odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] stycznia 2000 r., nakazującej B. G. jako inwestorowi i współwłaścicielce działki nr [...] w Z. rozbiórkę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na tej działce. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., II SA/Kr 1072/01, oddalił skargę B. G. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. G. i M. O. , wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] stycznia 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że podstawową kwestią i w zasadzie jedyną mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] stycznia 2000 r., nakazującą B. G. jako współwłaścicielce działki nr [...] w Z. i inwestorowi rozbiórkę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na w/w działce, poddana została kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., II SA/Kr 1072/01, oddalił skargę B. G. na przywoływaną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji znaczenie powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy, co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tych względów argumenty podnoszone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium zgodności z prawem, a więc Sąd wcześniej badający decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r. brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności decyzji z prawem. Od powyższego wyroku B. G. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na: - naruszeniu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Sąd związany jest poglądami prawnymi wyrażonymi w poprzednim wyroku NSA, pomimo istotnej zmiany stanu prawnego, mającego miejsce po wydaniu wcześniejszego wyroku NSA, - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 oraz art. 134 i art. 3 p.p.s.a., oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), polegające na nie wyjściu poza granice zaskarżenia w celu zbadania dotkniętych nieważnością decyzji i pominięciu podczas rozpoznawania sprawy ewidentnej zmiany stanu prawnego na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., która to decyzja zapadła już po wyroku NSA z 2002 r., wytknęła naruszenie art. 10 k.p.a. (nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie) w toku dotychczasowego postępowania, co miało niewątpliwie wpływ na jego ocenę prawną, w wyniku czego zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tego postępowania. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie a w konsekwencji naruszenie art. 191 k.c. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez unieważnienie dotychczasowych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wiążąca moc orzeczeń sądowych, o której mówi art. 153 p.p.s.a. odnosi się do tego samego stosunku prawnego, którego tożsamość w trakcie postępowania nie uległa zmianie, przy niezmiennym stanie prawnym i faktycznym. Nowym elementem, zmieniającym w sposób zasadniczy tożsamość stosunku prawnego, objętego rozstrzygnięciem NSA z dnia 11 marca 2002 r., który pojawił się w niniejszej sprawie, już po jego wydaniu, jest niewątpliwie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., w którym to orzeczeniu po raz pierwszy organ administracji publicznej uznał, że dotychczasowe postępowanie administracyjne dotknięte jest poważnym uchybieniem, polegającym na nie zapewnieniu M. O. - stronie tego postępowania, czynnego udziału w nim, czym naruszono jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. nie mógł uchylić wadliwych decyzji, z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia (przedawnienie), stwierdził zatem tylko, iż wydane one zostały z naruszeniem art. 10 k.p.a. Pozbawienie prawa udziału w sprawie współwłaściciela gruntu, na którym został posadowiony budynek i co, do którego orzeczono rozbiórkę stanowi w odczuciu strony skarżącej rażące naruszenie prawa procesowego oraz materialnego - art. 191 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany granicami skargi. Brak tożsamości podmiotowej powinien zostać zbadany z urzędu a decyzje dotknięte nieważnością na skutek pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy, wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd I instancji tego nie zrobił, czym naruszył zdaniem strony skarżącej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3, art. 134 i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 p.p.s.a., doprowadzając w efekcie do zawężenia granic sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Sytuacja prawna spetryfikowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza niewątpliwie zdaniem skarżącej zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, która do rangi konstytucyjnej podnosi praworządność, oznaczającą działanie organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, podstawową kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] stycznia 2000 r., nakazującą B. G. jako współwłaścicielce działki nr [...] w Z. i inwestorowi rozbiórkę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na w/w działce, była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., II SA/Kr 1072/01, oddalił skargę B. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis powyższy będzie miał zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 1072/01 został wydany przed datą określoną w art. 99 Przepisów wprowadzających. Jego odpowiednikiem w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest art. 153, na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że Sąd I instancji zamiast przywołanego wyżej art. 99 Przepisów wprowadzających powołał się na art. 153 p.p.s.a. nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu przewidywał art. 30 tej ustawy. Na tle tego przepisu rozwinęło się orzecznictwo zapoczątkowane jeszcze w okresie przed wejściem w życie ustawy o NSA, że oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu (art. 30 ustawy o NSA) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu (vide: przywołany w uzasadnieniu Sądu I instancji wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00). Stwierdzić należy, że pogląd powyższy z uwagi na analogiczne brzmienie powołanych wyżej przepisów art. 30 ustawy o NSA, art. 99 Przepisów wprowadzających oraz art. 153 p.p.s.a. zachowuje nadal swoją aktualność (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1073/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., II SA/Kr 1072/01, oddalił skargę B. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r. wydaną w przedmiocie rozbiórki rozbiórkę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę to tym samym brak było możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Trafnie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zajął słuszne stanowisko w sprawie. Dodać można, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której prawomocnym wyrokiem sądu skarga została oddalona powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wtedy, gdy w wyniku wstępnego zbadania żądania, organ administracji ustali wystąpienie, ze względu na ten wyrok, przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie żądania niedopuszczalnym. W innym przypadku powinien rozpoznać żądanie co do istoty na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Przykładem takiej sytuacji jest np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inna decyzją ostateczną, bądź oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Żadna z tych okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Tak więc organ administracji winien w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art 157 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może natomiast odnieść się do faktu, iż organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zamiast odmówić na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że w sprawie niniejszej nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która wyłącza działanie przepisu art. 99 Przepisów wprowadzających. Wnosząca skargę kasacyjną upatruje tej zmiany w wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2007 r. decyzji, w której organ stwierdził wydanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2001 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] stycznia 2000 r., z naruszeniem art. 10 k.p.a. (zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu) jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty jej doręczenia. Tymczasem naruszenie art. 10 k.p.a., wypełnia przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i nie mogło być podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowania w sprawie wznowienia nie są oparte na zasadzie konkurencyjności. W takiej sytuacji powołane zarzuty naruszenia art. 99 Przepisów wprowadzających oraz art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 134 i 3 p.p.s.a. i art. 1 § 2 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należało uznać za nieuzasadnione. Tak samo nie można dopatrzeć się, aby w sprawie niniejszej nastąpiło naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. powołanych w skardze kasacyjnej art. 2 i 7 Konstytucji. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 191 k.c. w ogóle nie był zaś w sprawie niniejszej przez Sąd I instancji stosowany. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.