II SA/Po 229/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi 1/ Towarzystwa A z siedzibą w P. 2/ Prokuratora na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] , II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Towarzystwa A kwotę 100 (sto złotych) zł tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowo-administracyjnego. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek Stowarzyszenie A z siedzibą w P. pismem z dnia [...] września 2005r. złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w sprawie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych w rejonie ulic [...],[...],[...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zgodnie ze statutem Stowarzyszenie powołane jest m.in. do dbałości o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S. oraz współpracy z władzami miasta w zakresie utrzymania rekreacyjnego i mieszkalnego charakteru S . Ponadto jako społeczna organizacja pozarządowa Towarzystwo powołane jest do reprezentowania interesu publicznego, w szczególności we wszelkich sprawach związanych z dbałością o zachowanie walorów przyrodniczych S. Dzielnica ta jest w swej dużej części wpisana do rejestru zabytków P. i zadaniem Towarzystwa jest zachowanie jej zabytkowego charakteru oraz niedopuszczenie do degradacji środowiska, w tym zespołu przyrodniczo-krajobrazowego związanego z parkiem s. oraz gospodarką wodną całej dzielnicy S . Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło Towarzystwu A dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie podało, iż wprawdzie celem statutowym Towarzystwa jest m.in. dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S., to Stowarzyszenie w trakcie postępowania l-instancyjnego nie upomniało się o zachowanie powyższych walorów dzielnicy. Podniosło jedynie, ze realizacja inwestycji spotęguje ruch pojazdów w rejonie ulicy [...] i [...], przez co spowoduje obniżenie komfortu zamieszkiwania przy tych ulicach. Kolegium wskazało również, że celem statutowym Towarzystwa nie jest niedopuszczenie do lokalizacji na terenie S. budynków mieszkalnych. Statut Towarzystwa przewiduje jedynie przeciwdziałanie lokalizacji na terenie S. zakładów przemysłowych i uciążliwych warsztatów. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy willi miejskich, przez co nie pokrywa się z celami statutowymi organizacji społecznej. Ponadto za niedopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia brak interesu społecznego, gdyż w rzeczywistości członkowie organizacji będący mieszkańcami S., wnosząc o dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu zamierzają bronić swoich partykularnych interesów. Towarzystwo A złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] odmawiające Towarzystwu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazało, że inicjatywa stron postępowania o wydanie warunków zabudowy dla budowy willi miejskich, nawiązującej do zabudowy istniejącej i zgodna już z przedwojennymi planami, nie odpowiada celom statutowym Stowarzyszenia, gdyż jest działaniem zmierzającym do właściwego zagospodarowania zaniedbanego przyrodniczo i zdegradowanego urbanistycznie terenu. Ponadto Kolegium powtórzyło argumentację zawarta w postanowieniu z [...]. Stowarzyszenie wniosło skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucono organowi naruszenie art. 7 i art. 31 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz błędne ustalenie, iż Towarzystwu nie przysługuje prawo udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Podkreślono, że w postanowieniu z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie stwierdziło, iż w świetle statutu Stowarzyszenia (§ 1 pkt 1 i 4) istnieją podstawy do tego, aby Towarzystwo występowało na prawach strony w sprawie warunków zabudowy wilii miejskich. Niedopuszczenie zatem Towarzystwa do udziału na prawach strony, stanowi zaprzeczenie własnego uprzednio wyrażonego stwierdzenia. Stowarzyszenie wskazało również, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniesiono, że za udziałem w postępowaniu na zasadach strony przemawia interes społeczny. Kolegium nie odniosło się do powołanej argumentacji w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazano, iż jak wynika ze statutu Stowarzyszenia jego celem jest dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S. oraz niedopuszczenie do lokalizacji na terenie S. zakładów przemysłowych i uciążliwych dla otoczenia. Tym samym planowana na przedmiotowym gruncie zabudowa budynkami mieszkalnymi typu willa miejska, która zgodna jest ze sposobem zagospodarowania przewidzianym i realizowanym na tym terenie już od przedwojnia i w żaden sposób nie narusza walorów architektoniczno-historycznych nie pokrywa się z celami określonymi w statucie Stowarzyszenia. Ponadto, zdaniem organu, działalność Stowarzyszenia nie ma na celu ochrony interesu społecznego, lecz służy realizacji partykularnych interesów członków Stowarzyszenia, którzy są mieszkańcami pobliskich ulic. Kolegium wskazało również, że teren, który obejmuje postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie należy do obszaru S. zgodnie z przebiegiem historycznych granic dawnej wsi S . Dlatego uznać należy, że cele statutowe Towarzystwa nie dotyczą terenu, którego dotyczy postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Towarzystwo A jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989r. Nr 20, poz. 104 ze zm.). Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Uznanie żądania za zasadne wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: * żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji, * przemawia za tym interes społeczny. Jak przyjmuje się piśmiennictwie, celem wymienionym w statucie organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom, propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym itp. Każdy cel działania określony w statucie nadanym lub przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski – KPA. Komentarz, Wydawnictwo C.H..Beck, Warszawa , s. ). Biorąc pod uwagę drugą z wymienionych przesłanek, przyjąć należy, że organ musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego innego podmiotu (R.Kędziora – KPA. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa, s. 116). Pojęcie interes społeczny jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego. W szczególności organ zobowiązany jest wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku (A.Wróbel [w:], M.Jaśkowska, H.Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 44). W myśl przepisu art. 31 § 1 i 2 kpa organizacja społeczna chcąc wziąć udział w postępowaniu występuje z żądaniem, organ zaś ma obowiązek zważywszy na wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej – ocenić czy żądanie to uzasadnione jest celami statutowymi organizacji i interesem społecznym. Odnosząc się do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że za pozostające w sprzeczności z powyższym przepisem jest zatem stanowisko organu, który odmawia dopuszczenia do udziału organizacji ze względu na brak jej aktywności przed złożeniem wniosku. Postanowienia przepisu regulujące udział organizacji nie stanowią takiego warunku, tj. aby móc być dopuszczonym należy uprzednio w tym postępowaniu wykazać zasadność swojego w nim udziału. Nie można wiązać interesu społecznego jedynie z przepisem prawa materialnego i wnioskować o jego istnieniu z faktu, czy postępowanie strony jest zgodne, czy nie z interesem społecznym. Przy takim podejściu, w przypadku przewidywanych negatywnych dla strony rozstrzygnięć, nie byłoby możliwe wystąpienie w sprawie organizacji, która reprezentowałaby interes strony. Tymczasem interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności. Polegać on może na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe uprawnienia. W niniejszej sprawie organy były także zobowiązane do stosowania zasad ogólnych kpa, w tym wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że organ miał obowiązek z urzędu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, Jeśli organ uznał, że nie jest wskazany we wniosku interes społeczny, mógł w tym celu zwrócić się do Towarzystwa o wyjaśnienia. Nie sposób też, w świetle powyższych rozważań odmówić organizacji udziału ze względu na zaniechanie odniesienia się we wniosku również do celów statutowych organizacji. Wszak badanie powyższej okoliczności w odniesieniu do przedmiotu sprawy, jak podkreślono na wstępie, należało z urzędu do organu. To organ winien był sam poczynić tego rodzaju ustalenia. Rozważaniami objąć należało przedmiot niniejszego postępowania, względem zapisanych w Statucie celów Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu jedynie wykazanie braku związku pomiędzy celami określonymi w Statucie, a przedmiotem postępowania może, w konkretnym przypadku, prowadzić do zanegowania możliwości udziału Towarzystwa. Tymczasem analiza celów Towarzystwa, zawartych w § 1 Statutu, w odniesieniu do planowanych warunków zabudowy spornego terenu, zdaje się wręcz przemawiać za przyjęciem, że cele te uzasadniają udział organizacji w postępowaniu o warunki zabudowy. Postępowanie toczące się przed organami administracji dotyczy planowanej zabudowy części S . W Statucie Towarzystwo A w § 1 określono, że celem Stowarzyszenia jest dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S . Z powyższego wywieść należało zatem, że przedmiot niniejszego procesu wkracza w zakres działania organizacji. Także wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału zawiera, wbrew twierdzeniom organu, odwołanie się do dbałości o zachowanie walorów S., co jest też celem organizacji, wynikającym z jej statutu. Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważań, nie sposób przyjąć, by w istocie za udziałem Towarzystwa nie przemawiał interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało szczegółowych rozważań w tym względzie odmawiając istnienia interesu prawnego, nie wyjaśniło wbrew swemu obowiązkowi, treści tego pojęcia w konkretnym przypadku. Niezrozumiałe jest dla Sądu stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie można mówić jedynie o interesie poszczególnych członków Towarzystwa, z uwagi na fakt ich zamieszkiwania w pobliżu planowanego terenu zabudowy. Zdaniem Sądu analiza argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zdaje się wskazywać, iż organ ten, wbrew treści powołanego przepisu, przy ocenie wniosku organizacji o dopuszczenie do udziału w sprawie badał zasadność argumentacji Towarzystwa, co do zgodności planowanych zamierzeń inwestora z prawem. Tymczasem zaś zarzuty Towarzystwa w tym względzie, tak jak i zgłoszone dowody na ich poparcie podlegają ocenie dopiero na etapie toczącego się postępowania w sprawie. Odnosząc się do argumentu Kolegium podniesionego w odpowiedzi na skargę, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarze S., łnależy stwierdzić, że akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie żadnych ustaleń. Wskazać trzeba, że podstawą ustalenia, czy teren objęty inwestycja położony jest w granicach dzielnicy S. powinna być uchwała Rady Miejskiej w sprawie powołania osiedla S . (art. 5 ustawy z dnia 08 marca 19960r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm).; Statut Miasta P. oraz uchwała Rady Miasta Nr XXXV/184/91 z dnia 23 lipca 1991r. w sprawie trybu powołania samorządów pomocniczych. W świetle przedstawionych wyżej uchybień przepisom procedury zawartych w art. 31 kpa, art. 7, 77 § 1 kpa, które wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. – należało rzec jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygając uwzględniono także przepis art. 135 p.p.s.a. Jak w punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie wysokości opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2002r. Nr 163 poz. 1349). /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek MarK