I OSK 920/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2325/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] stycznia 2006 r. M. P. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w B. raport o natychmiastowe zwolnienie ze służby. W dniu [...] kwietnia 2006 r. M. P. złożył kolejny raport, w którym oświadczył, że cofa raport zawierający żądanie zwolnienia ze służby. Rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w B., na podstawie art. 41 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.), zwolnił M. P. ze służby w Policji z dniem [...]. W uzasadnieniu Komendant stwierdził, że nie ma obowiązku uwzględniania oświadczenia woli o cofnięciu raportu o zwolnieniu, gdyż doszło ono do wiadomości organu bez zachowania warunku, o którym mowa w art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego. Rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w O. zmienił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia oraz prawa do nagrody rocznej za 2006 r., w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz. Raportem z dnia 12 czerwca 2006 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o cofnięcie zwolnienia ze służby. Wezwany do wyjaśnienia charakteru złożonego raportu skarżący, pismem z dnia 5 lipca 2006 r., poinformował, że jest to wniosek o uchylenie rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby, złożony w trybie art. 155 K.p.a. Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w O., stosując art. 155 K.p.a., odmówił M. P. uchylenia rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby. Organ stwierdził brak przesłanek zmiany decyzji i argumentował, że rozstrzygnięcie przeciwne zmierzałoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że raport o zwolnieniu ze służby i o cofnięciu tego raportu są oświadczeniami woli, o których mowa w przepisach Kodeksu cywilnego. Zdaniem Komendanta, nie zachodzi słuszny interes strony, gdyż strona zmierza do ponownego przyjęcia do służby, z pominięciem obowiązujących procedur. Wskazał na toczące się przeciwko byłemu funkcjonariuszowi postępowanie karne, które w świetle art. 25 ust.1 ustawy o Policji poddaje w wątpliwość nieposzlakowaną opinię, jaką powinna posiadać osoba ubiegająca się o przyjęcie do służby w Policji. To wskazuje na brak interesu społecznego. . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 3 i art. 42 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 155 K.p.a., poprzez podjęcie decyzji administracyjnych bez uwzględnienia przesłanki słusznego interesu strony oraz pominięcie konstytucyjnej zasady domniemania niewinności. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, iż decyzja o zwolnieniu ze służby ma charakter decyzji na podstawie której strona nabyła prawo. Stwierdził natomiast, że nieskuteczność oświadczenia woli o cofnięciu oświadczenia o zwolnienie ze służby nie może być konwalidowana w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 K.p.a. Słusznego interesu strony nie można, zdaniem Sądu, upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa. Takim działaniem byłoby doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia rozkazów zwolnieniowych, podjętych w wyniku raportu o zwolnienie ze służby, który nie został skutecznie cofnięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, iż ustawa o Policji i akty wykonawcze, przewidując tryb doboru kandydatów do służby w Policji, nie pozwalają na odstępstwa w tym zakresie. Zgłoszony w oparciu o art. 155 K.p.a. wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji zwolnieniowych nie może modyfikować trybu doboru kadry. W innym wypadku doszłoby do naruszenia interesu służby, a więc do naruszenia interesu społecznego. Według Sądu, nie bez znaczenia jest kwestia nieposzlakowanej opinii funkcjonariusza, o której mowa w art. 25 ust.1 ustawy o Policji. Sąd zauważył, że przesłanka nieposzlakowanej opinii, do której nawiązały organy administracyjne, jest warunkiem niezależnym od warunku niekaralności i w ten sposób została oceniona w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. P. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Oparł skargę kasacyjną na dwóch podstawach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż przepisy szczególne zawarte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.) i w art. 61 K.c. wykluczają możliwość jego zastosowania do decyzji Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 42 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 25 ust.1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, iż wbrew zasadzie domniemania toczące się wobec skarżącego M. P. daje powód do stwierdzenia, iż nie posiada on nieposzlakowanej opinii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący doprecyzował, że chodzi o zasadę domniemania niewinności. Podkreślił, że Sąd pierwszej instancji uznał nadrzędność interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Wywodził, iż teza Sądu o niedopuszczalności wzruszenia zaskarżonej decyzji nie wynika z art. 61 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż przepisy szczególne zawarte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.) i w art. 61 K.c. wykluczają możliwość jego zastosowania do decyzji Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie. Dalsze rozważania poprzedzić trzeba uwagą, iż Sąd pierwszej instancji weryfikował decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym o uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Możliwe jest takie sformułowanie podstawy kasacyjnej związanej z przepisem art. 155 K.p.a., które nie nawiązuje do art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis art.. 155 K.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne uchylenia decyzji ostatecznej. Jeśli więc zarzut odnosi się do wykładni i zastosowania tych przesłanek, to stanowi on podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wracając do istoty rozważań skonstatować warto, iż uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonanym na podstawie art. 41 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.). Skutek ten polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 K.p.a. nie wchodziłoby w grę przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust.1 ustawy o Policji. Do warunków przewidzianego w tym przepisie przywrócenia do służby należy uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 K.p.a. odnosi się do decyzji niewadliwych. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 K.p.a. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nie przewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w przepisach art. 25 ust.1-3 ustawy o Policji oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 25 ust.3 tej ustawy (w trakcie postępowania nadzwyczajnego było to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2006 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji (Dz. U. Nr 12, poz.77). W ten sposób, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, doszłoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego policjanta. Nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do podstawy sformułowanej jako naruszenie przepisów postępowania, poprzez zaniechanie zastosowania art. 10 K.p.a. Poza bowiem konstatacją, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w skardze kasacyjnej, w tym także w jej uzasadnieniu, nie określono na czym zarzucane naruszenie polegało. Rezultatem takiego sformułowania podstawy skargi kasacyjnej jest zakwalifikowanie podstawy jako nieusprawiedliwionej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 146732). Skarżący nie próbował także argumentować, iż zarzut ten dotyczy naruszenia spowodowanego przez Sąd, polegającego na bezpodstawnym zaakceptowaniu uchybienia proceduralnego organu. Można bowiem rozważać ewentualne naruszenie przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji, ale tylko w kontekście sprecyzowanego zarzutu naruszenia przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 445/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209139). Nie jest zasadny również zarzut naruszenia reguł postępowania sądowego, polegającego na tym, że w dwóch składach sądów, w których wydano różne orzeczenia znajdował się ten sam sędzia. Wyraźnie podkreślić trzeba, iż nie chodzi o sytuację stanowiącą przyczynę nieważności, określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny najpierw uchylił zaskarżoną decyzję, a następnie oddalił skargę na decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarzucane uchybienie polegało na tym, że w obu składach orzekających znajdował się ten sam sędzia. W przytoczonej podstawie kasacji nie wskazano naruszonego przepisu, a jedynie przywołano "reguły postępowania sądowego". Koniecznym warunkiem uznania podstawy kasacyjnej za prawidłowo skonstruowaną jest wskazanie, które przepisy, oznaczone określoną jednostką redakcyjną (artykuł, paragraf, ustęp, punkt, litera), zostały naruszone. Wskazanie jedynie aktu prawnego, czy też zasad wynikających z tego aktu normatywnego, bez przywołania przepisów ustanawiających te reguły, jest niewystarczające (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1313/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 310881; wyrok NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 176146). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.