I SA/Op 89/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie WSA Tomasz Zborzyński WSA Grzegorz Gocki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11.05.2006 roku Pan J. B. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (dale zwanej ARiMR) w N. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Strona zadeklarowała w sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych czterdzieści sześć działek ewidencyjnych użytkowanych rolniczo, w tym pięć działek ewidencyjnych tj.: nr 103, nr 200/4, nr 67/1, nr 68 i nr 442, których powierzchnia wykorzystywana pod trwałe użytki zielone (TUZ) wynosiła łącznie 2,8 ha - kolumna 11 sekcja VII. wniosku. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych zadeklarowała trzydzieści trzy działki rolne o łącznej powierzchni 62,11 ha. Działki rolne o łącznej powierzchni 2,8 ha, oznaczone literami "B", "C", "JV Ki", "Ł" i "AC", których powierzchnia wynosiła odpowiednio 0,16 ha, 0,20 ha, 0,95 ha,/0,36 ha, 0,19 ha i 0,94 ha zadeklarowane zostały przez Stronę w kolumnie III sekcji VIII. wniosku jako łąki trwałe. W dniu 20.08.2006 roku w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrole zasadniczą całego gospodarstwa metodą (FOTO). Czynności kontrolne zostały utrwalone w protokole z czynności kontrolnych nr [...]. Z protokołu wynikało m. in., iż deklarowane działki rolne: "H"- pow. 0,50 ha, "Ł" - pow. 0,19 ha, "P" - pow. 0,18 ha i "W"- pow. 3,82 ha obarczone są DR 13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej). W oparciu o poczynione ustalenia uznano , iż powierzchnie deklarowanych działek wynoszą kolejno 0,69 ha, 0,25 ha, 0,27 ha i 4,26 ha. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. nr [...] z dnia [...] przyznał Panu J. B. płatności bezpośrednie na rok 2006 w łącznej wysokości 36411,85 zł, w tym: 1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2006 (kod FEOGA: 050301020000003, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) w wysokości: 17159,75 zł, w tym środki unijne 17159,75 zł, środki krajowe 0,00 zł. 2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa - inne - 2006 (kod FEOGA: 050404000000403, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) w wysokości: 19252,10 zł, w tym środki unijne 3032,82 zł, środki krajowe 16219,28 zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż powierzchnia deklarowana, kwalifikująca, jak i do której została naliczona płatność JPO wynosiła 62,11 ha natomiast dla UPO powierzchnia ta wynosiła 61,42 ha. W dniu 14.05.2007 roku Pan J. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w N. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. W sekcji VI.-Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych - strona zadeklarowała czterdzieści dwie działki ewidencyjne, których powierzchnia gruntów rolnych ogółem (kolumna 10 sekcja VI. wniosku) wynosiła 66,57 ha. W kolumnie 11 powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej pod trwałe użytki zielone Sekcji VI. wniosku, wykazano 4,46 ha. W sekcji VII.-Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych- Pan J. B. zadeklarował trzydzieści siedem działek rolnych oznaczonych literami od "A" do "AŁ" o łącznej powierzchni 66,57 ha. Jedna działka oznaczona literą "I" została oznaczona grupą upraw JPO, co oznacza iż dla danej działki Strona ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Dziewięć działek o łącznej powierzchni 4,46 ha zostało oznaczonych grupą upraw PZ, co oznacza iż dla danych działek ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę. Wezwaniem nr [...] z dnia [...] roku organ I instancji poinformował wnioskodawcę o nieprawidłowości wykrytych we wniosku, a dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...] i [...]. W złożonej korekcie wniosku i oświadczeniu strona podtrzymała wcześniej zadeklarowane powierzchnie gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał Panu J. B. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 39329,90 zł, w tym tytułu: 1. jednolitej płatności obszarowej w wysokości 20073,52 zł, w tym środki unijne 20073,52 zł, środki krajowe 0,00 zł. 2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 18027,85 zł ,w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 18027,85 zł 3. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 1228,53 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 1228,53 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), przyznano stronie jednolitą płatność obszarową, uzupełniają płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniają płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). Ponieważ stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2007 roku wynosiła 301,54 zł. , a powierzchnia zadeklarowana jak i kwalifikująca we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 66,57 ha., przyznano stronie płatności w wysokości 20073,52 zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych stawka, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2007 roku w sprawie stawek płatności uzupełniających w 2007 rok (Dz. U. Nr 204, poz. 1479), do 1 h uprawy w 2007 roku wynosiła 294,91 zł. a powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, wynosiła 61,13 ha kwota płatności wynosiła 18027,85 zł. W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych stawka, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2007 roku w sprawie stawek płatności uzupełniających w 2007 rok (Dz. U. Nr 204, poz. 1479), do 1 h uprawy w 2007 roku wynosiła 438,76 zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 4,46 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 4.46 ha. Na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosiła 3,00 DJP. Jednakże po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr. 46, poz. 309 ze zm.), powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 2,80 ha. Dlatego też wyliczona kwota płatności wyniosła jedynie 1228,53 zł. Jak zauważył organ I instancji różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę w roku 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) - 4,46 ha a powierzchnią, co do której została naliczona płatność - 2,80 ha, wynika z faktu, iż w roku 2006 we wniosku obszarowym rolnik zadeklarował powierzchnię 2,80 ha użytkowaną jako łąka trwała (działki rolne: B - 0,16 ha, C - 1,20 ha, J- 0,95 ha, K- 0,36ha, Ł- 0,19 ha, AC- 0,94 ha). Tym samym zgodnie z § 4 wymienionego rozporządzenia powierzchnia kwalifikująca się do przedmiotowej płatności w 2007r. wynosi jedynie 2,80 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji Pan J. B. zarzucił organowi, iż przy naliczeniu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007 nie uwzględniono całego zadeklarowanego przez niego obszaru do płatności PZ, o łącznej powierzchni tj. 4,46 ha. Wskazał, że zgłoszone we wniosku na 2007 rok działki: część Ł o pow. 0,37 ha, AK o pow. 0,51 ha, AL. o pow. 0,50 ha i AŁ o pow. 0,28 ha - łącznie 1,66 ha, są to działki które są trwałymi użytkami rolnymi, które w 2006 roku wykazane były we wniosku o płatności bezpośrednie Pani W. D., która wspólnie z nim zamieszkuje. Dodatkowo zauważył, że w roku 2006 były to działki oznaczone literami I - o pow. 0,51 ha, J- o pow. 0,78 ha (obecnie AL o pow. 0,50 ha i AŁ o pow. 0,28 ha = 0,78 ha) oraz Ł - o pow. 0,37 ha na dowód czego, powołał się na protokół z czynności kontrolnych Biura Geodezji i Informacji Terenowej sp. z o.o. z G. z dnia 21.08.2006 roku. Ponadto wskazał, iż we wniosku Pani W. D. na rok 2007, w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych (strona 2/4) oraz ortofotomapach jest wpisana uwaga że działki zostały wydzierżawione rolnikowi o nr identyfikacyjnym [...], czyli jemu. Zauważy też, że wraz z W. D. prowadzą wspólne gospodarstwo rolne i domowe od 18 lat, a część gruntów rolnych jest własnością Pani W. D. i do tej pory nie było ważne, kto wykaże T.U.Z. (posiadanie trwałych użytków zielonych). Dopiero obecnie, z chwilą zmiany przepisów, pozbawiono W. D. dopłaty zwierzęcej, gdyż zwierzęta są rejestrowane na właściciela budynków czyli wyłącznie na niego. W ocenie odwołującego organ I instancji dokonał także zaniżonego wyliczenia wskaźnika DJP, bowiem na dzień 13.12.2007 roku posiadał on 2 krowy = 2 DJP, 2 cielęta = 0,30 DJP, jałówkę (pow. roku) - 0,8 DJP, 3 byki (14 i 15 m-cy) = 3 DJP, natomiast w dniu 12.12.2007 roku Strona sprzedała byka (766 kg) - 1,4 DJP co daje łączny wynik 7,5 DJP. Decyzją Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] nr [....], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.)- dalej zwanej k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W ramach dokonanej przez organ odwoławczy ponownej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stwierdzono prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcie w sprawie przyznania Panu J. B. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu twierdzenia, jakoby niesłusznie nie uwzględniono do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych działek, które były zgłoszone w roku 2006 przez innego producenta rolnego, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej z dnia 26 stycznia 2007 roku (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli (pkt.3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw wymienionych w tymże przepisie. Tym samym organ I instancji uznając wniosek Strony jako wniosek samoistnego producenta rolnego spełniającego wymagania do przyznania płatności (art. 7 ust. 1 pkt. 1-3) rozstrzygał w kwestii przyznania płatności na 2007 rok tylko i wyłącznie w stosunku do strony. Jednocześnie wskazano, iż tzw. "płatność zwierzęca" (uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych), zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2007 roku w sprawie stawek płatności uzupełniających w 2007 rok przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych). Z tego też względu Pan J. B. otrzymał płatność zwierzęcą do powierzchni trwałych użytków zielonych wynikającej z jego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 roku, na podstawie którego przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych do powierzchni 2,80 ha. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie nie wziął pod uwagę powierzchni trwałych użytków zielonych zgłoszonej w 2006 roku przez innego producenta rolnego, do której to powierzchni tenże inny rolnik otrzymał płatność. Za niezasadny uznano zarzut strony jakoby pozbawioną ją uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych jako hodowcy bydła w skutek zmian regulacji prawnych. Bez znaczenia dla sprawy była wskazywana okoliczność prowadzenia przez stronę wspólnego gospodarstwo rolne i domowe od 18 lat w sytuacji gdy część gruntów rolnych jest własnością Pani W. D., która jako inny rolnik spełnia również wymagania określone w wskazanym już art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Dlatego zarówno skarżącemu jak i W. D. zostały nadane odrębne numery identyfikacyjne na podstawie art. 12 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 roku Nr 10 poz. 76 ze zm.). Oznacza to, iż oba podmioty znajdują się w prowadzonej przez Agencję w formie elektronicznej ewidencji producentów. Dodatkowo , w ocenie organu ,nie bez znaczenia dla sprawy był też fakt, że zarówno Strona jak i Pani W. D. złożyli wnioski o przyznanie płatności na rok 2007 jak i w poprzednich kampaniach, co wskazuje na rozdzielny byt podmiotów w świetle omawianych regulacji prawnych. Powyższe potwierdzała także, adnotacja dokonana w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych oraz na załącznikach graficznych wniosku Pani W. D. o przyznanie płatności na rok 2007 o wydzierżawianiu działek Panu J. B.. W sytuacji, pozostawania we wspólnym gospodarstwem rolnym takie wydzierżawienia byłoby niecelowe. Podzielono natomiast częściowo zarzutu odwołania odnośnie błędnego wyliczenia przez organ I instancji współczynnika DJP, aczkolwiek również wyliczenia strony w ocenie organu nie były prawidłowe. Jak wynikało z dokonanych ponownych obliczeń współczynnik DJP dla Pana J. B. wyliczony wskaźnik, na dzień 24.04.2005 roku, kiedy to miał ona największą w okresie referencyjnym obsadę bydła, winien wynieść 5,8 DJP, a nie jak to wskazał organ I instancji 3,0 DJP, czy też sama strona 7,5 DJP. Uchybienie popełnione przez organ I instancji nie miało jednakże, w ocenie organu odwoławczego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Przyjmując bowiem nawet prawidłowy współczynnik DJP nadal powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, nie mogła być większa od tej, do której została przyznana płatność na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 roku = 2,80 ha W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organom obu instancji, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć w niniejszej sprawie zastosowano zasadę działania prawa wstecz, przez co ograniczono mu nabyte uprawnienia. Z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji o stan prawny wynikający z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. W ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) zastosowano zasadę działania prawa wstecz, gdyż wymienione akty prawne przyjmują stan faktyczny z lat 2005 i 2006 jako podstawę przyznania płatności uzupełniającej do płatności zwierzęcej w 2007 roku. Wskazano także na naruszenie unijnej zasady swobody przepływu kapitału, usług, towarów i ludzi oraz ograniczenie możliwość obrotu ziemią a także na naruszenie unijnej koncepcji gospodarstwa rolnego i producenta. Nadto według skarżącego skarżona decyzja narusza art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.) a także art. 2, art. 23 i art. 32 Konstytucji RP. W szczególności zwrócono uwagę na konstytucyjną koncepcję gospodarstwa rodzinnego, jako jednej z form działalności rolniczej. W ocenie skarżącego fakt długoletniego prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego i domowego z W. D., świadczy o tym, iż prowadzili oni gospodarstwo rodzinne, a tym samym jest nieistotne które z nich ostatecznie wykazało we wniosku za 2007r. łączną powierzchnię trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., wnosząc o jej oddalenie uznał, że podniesione w niej argumenty nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną, odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu zasady nie działania prawa wstecz zwrócono uwagę, iż "płatność zwierzęca" jest tzw. płatnością historyczną i aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić przesłanki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.). Przepis ten reguluje wprawdzie przesłanki, jakie należy spełnić celem uzyskania płatności zwierzęcej w 2007 roku, odnosząc je do stanu faktycznego z lat ubiegłych, jednakże nie jest to tożsame z działaniem ustawy z mocą wsteczną. Zasadna działania prawa wstecz dotyczy bowiem innej sytuacji, a mianowicie gdy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca. Dopuszczalna jest natomiast nowa ocena zdarzeń z przeszłości w aspekcie nabycie nowych uprawnień, czyli możliwe jest ustalenie reguły prawnej określającej wiązanie innych niż dotychczas skutków prawnych ze zdarzeniami z przeszłości. Tym samym pojęcie retroaktywności (działania prawa wstecz) nie oznacza wcale wstecznej mocy obowiązującej nowej ustawy, a jedynie wiązanie od chwili wejścia jej w życie pewnych skutków prawnych ze zdarzeniami, które miały miejsce przed jej wejściem w życie. Natomiast treścią zasady nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) jest zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. W zakresie zarzutu naruszenia unijnej zasady swobody przepływu kapitału, usług, towarów i ludzi oraz ograniczenia możliwość obrotu ziemią, skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać ewentualne naruszenie powyższych zasad wynikających z prawa wspólnotowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia unijnej koncepcji gospodarstwa rolnego i producenta zauważono, iż organ odwoławczy wydając decyzję kierował się treścią art. 2 lit. b rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019-93. (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868 94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 .i (WE) nr 2529.2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.) wedle którego "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Natomiast zgodnie art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej z dnia 26 stycznia 2007 roku (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) "rolnik" (za art. 2 lit. a w/w rozporządzenia nr 17822003) oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty,(...), oraz które prowadzą działalność rolniczą. Jednocześnie zwrócono jedynie uwagę na fakt, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) zostało z dniem 15 marca 2008 roku uchylone, a kwestie związane z płatnością zwierzęcą uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14.03.2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265). Nowe rozporządzenie rozszerza możliwość uzyskania "płatności zwierzęcej" na sytuację, gdy rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła (...), które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych (...), przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. A zatem w kwestii posiadania zwierząt ustawodawca dopuścił uwzględnianie obsady zgłoszonej na małżonka (osobę, która stała się następnie małżonkiem rolnika), natomiast bez zmian pozostały kwestie przyznania rolnikowi (a nie jego małżonkowi, czy też osobie pozostającej w faktycznym pożyciu) płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, który to czynnik ma wpływ na wyliczenie "płatności zwierzęcej", co szeroko rozważono w zaskarżonej decyzji. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), gdyż w rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie stosował tegoż uregulowania dotyczącego konsekwencji (sankcji) złożenia przez rolnika wniosku po terminie wskazanym w przepisach prawa, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.),stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, sąd uchyla decyzję wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania lub gdy doszło do tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie dalszych rozważań Sądu należy odnotować, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte nie z urzędu lecz na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stąd dniem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia organowi żądania (art. 61 § 3 K.p.a.). Dlatego też, wszczęcie postępowania administracyjnego w wyniku złożonego wniosku, obliguje organ do przestrzegania zasady rzetelnej procedury (art. 7 K.p.a), która musi być respektowana w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie strona złożyła na formularzu urzędowym wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2007r. W sekcji VI. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych zadeklarowano czterdzieści dwie działki ewidencyjne, których powierzchnia gruntów rolnych ogółem (kolumna 10 sekcja VI. wniosku) wynosiła 66,57 ha, zaś w kolumnie 11 powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej pod trwałe użytki zielone - Sekcji VI. wniosku, wskazano 4,46 ha. W sekcji VII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych wnioskodawca zadeklarował trzydzieści siedem działek rolnych oznaczonych literami od "A" do "AŁ" o łącznej powierzchni 66,57 ha, jedna działka oznaczona literą "I" została oznaczona grupą upraw JPO, co oznacza iż dla danej działki Strona ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Natomiast dziewięć działek o łącznej powierzchni 4,46 ha zostało oznaczonych grupą upraw PZ, co oznaczało iż dla danych działek ubiega się on o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę. Poza sporem w rozstrzyganej sprawie były kwestie związane z przyznaniem skarżącemu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 20073,52 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 18027,85 zł. Kwestią sporną stała się natomiast wysokość przyznanej stronie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia gruntów wynosiła 4,46 ha. Jednakże po uwzględnieniu przez organy warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr. 46, poz. 309 ze zm.), powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 2,80 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę w roku 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) - 4,46 ha a powierzchnią, co do której została naliczona płatność - 2,80 ha, wynikała według organów z faktu, iż w roku 2006 we wniosku obszarowym rolnik zadeklarował powierzchnię 2,80 ha użytkowaną jako łąka trwała (działki rolne: B - 0,16 ha, C - 1,20 ha, J- 0,95 ha, K- 0,36ha, Ł- 0,19 ha, AC- 0,94 ha), a tym samym zgodnie z § 4 wymienionego rozporządzenia powierzchnia kwalifikująca się do przedmiotowej płatności w roku 2007 wynosiła jedynie 2,80 ha. Dlatego też przyznana końcowo stronie kwota płatności wyniosła 1228,53 zł. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, płatność zwierzęca, jako nowa forma płatności dla producentów rolnych obowiązująca od 2007r, ma charakter tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić przesłanki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), a mianowicie rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. musiał być posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Równocześnie w ramach § 4 ust. 2 tegoż rozporządzenia zawarto zastrzeżenie, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. (rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych). W ocenie skarżącego, takie uregulowanie przesłanek uprawniających do otrzymania płatność zwierzęca do powierzchni trwałych użytków zielonych w 2007r. skutkuje działaniem prawa wstecz, gdyż jako podstawę przyznania tej formy płatności przyjmuje się stan faktyczny z lat ubiegłych, a zatem sprzed daty obowiązywania samych aktów prawnych ją regulujących. Tak postawiony zarzut skargi w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, ustawa działa z mocą wsteczną, w sytuacji, gdy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, to jest, w którym została prawidłowo ogłoszona. W myśl zasady nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) jest zakaz nadawania prawu mocy wstecznej, a tym samym zakaz ten dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdy w wyniku zmiany przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, dochodzi do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odmiennym natomiast zagadnieniem, jest kwestia wprowadzenia nowych uregulowań prawnych związanych z przyznaniem obywatelom nowych praw, a taka sytuacja miała miejsce w związku z wprowadzeniem od 1 stycznia 2007r nowej formy płatności uzupełniającej, z jednoczesnym powiązaniem prawa do nabycia tej płatności, ze stanem faktycznym istniejącym już w dacie wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Wprowadzenie zatem z dniem 1 stycznia 2007. w ramach ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. W ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) nowej formy płatności dla producentów rolnych, jaką stanowiła uzupełniająca płatność zwierzęca , nie prowadziło do utraty praw już nabytych, a wręcz przeciwnie, przyznawało dodatkowe prawa w zakresie płatności. Sama natomiast możliwość dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości, ale wyłącznie w aspekcie skutków prawnych wywołanych w przyszłości, w związku z nowo powstałą regulacją prawną, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, a tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanego w skardze art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi natomiast na stwierdzone przez Sąd braki, w zakresie ustalenia przez organy pełnego i wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, na obecnym etapie rozpoznania skargi, niemożliwe jest dokonanie oceny jej dalej idących zarzutów, w szczególności co naruszenia unijnej koncepcji gospodarstwa rolnego i producenta przewidzianej w rozporządzeniu nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019-93. (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868 94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 .i (WE) nr 2529.2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), czy też naruszenia wskazywanej przez skarżącego konstytucyjnej koncepcji gospodarstwa rodzinnego zawartej w art. 23 Konstytucji RP.. Niewątpliwie bowiem, dokonując oceny zasadności złożonego przez stronę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok organy, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, obowiązane były do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo podkreślenia również wymaga treść art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, w myśl którego, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( podkreślenie Sądu); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania( przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się). Dokonując analizy poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, które następnie poddano reasumpcji pod kątem obowiązujących przepisów prawnych, stwierdzić należy, iż są one niepełne, albowiem nie uwzględniono w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Jak wprawdzie wynika z twierdzeń i wywodów samego skarżącego zawartych w jego odwołaniu oraz skardze wywiedzianej do tut. Sądu opierał on swoje uprawnienie do otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej do całej deklarowanej powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynoszącej 4,46 ha, w tym również w stosunku do spornych gruntów o powierzchni 1,66 ha należących do W. D., na okoliczności prowadzenia z nią wspólnego gospodarstwa rodzinnego, jednakże z dalszych rozważań poczynionych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikało też, iż grunty te zostały wydzierżawione stronie w ramach umowy cywilnoprawnej. Z jednej zatem strony, skarżący wskazuje na prawo dysponowania gruntami konkubiny, z uwagi na prowadzenie z nią wspólnego gospodarstwa rolnego, traktowanego według niego jako gospodarstwo rodzinne, z drugiej zaś strony, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, grunty te zostały mu wydzierżawione w ramach umowy cywilnoprawnej. Właśnie z faktu wydzierżawienia spornych gruntów na rzecz skarżącego , organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wywodził między innymi, iż "w sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia ze wspólnym gospodarstwem rolnym takie wydzierżawienia nie byłoby celowe". Skoro zatem w ocenie organu w rozpoznawanej sprawie z poczynionych ustaleń faktycznych wynikało, że w ogóle nie zaistniała okoliczność prowadzenie wspólnego gospodarstwa rodzinnego, ale posiadanie przez wnioskodawcę spornych gruntów wynikało z umowny ich dzierżawy, to okoliczność ta winna zostać również poddana ocenie organów, pod kątem ewentualnych jej skutków lub ich braku na gruncie nabycia przez skarżącego prawa do ubiegania się przyznanie mu w 2007r.uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, również w stosunku do wydzierżawionych gruntów. Nadmienić przy tym należy, iż w przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z przedmiotową umową dzierżawy, a jedyną informację o jej istnieniu stanowi lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Strona jak i Pani W. D. złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2007 jak i w poprzednich kampaniach, co wskazuje na rozdzielny byt podmiotów w świetle omawianych regulacji prawnych. Powyższe potwierdza także, zgodnie z twierdzeniami Strony odwołującej się, adnotacja dokonana w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych oraz na załącznikach graficznych wniosku Pani W. D. o przyznanie płatności na rok 2007 o wydzierżawianiu działek". Powstaje zatem wątpliwość, jaki stan fatyczny na gruncie zawisłej sprawy, uznano za udowodniony, a tym samym, jaki końcowo powinien podlegać reasumpcji obowiązujących przepisów. Nie jest jednocześnie dopuszczalne, aby w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, dokonywane były w zastępstwie organów administracyjnych ustalenia odnośnie prawidłowego stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, a przecież dopiero po jego wyczerpującym ustaleniu, możliwa staje się jego ocena pod kątem następstw prawnych. W tym stanie rzeczy, reasumując powyższe wywody, należy stwierdzić, że kwestionowane stanowisko i ocena prawna dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji, jako podjętych z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.), a także z naruszeniem art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Skoro postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić w rozpoznawanej sprawie wskazane wcześniej naruszenie przepisów prawa procesowego, to stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 p.p.s.a, a rozstrzygnięcia w przedmiocie niewykonania zaskarżonej decyzji - art. 152 tej ustawy. .