II SA/Bd 146/08

Dnia 5 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zamurowania otworu okiennego w tylnej ścianie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia z dnia 18 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wszczął postępowanie w sprawie "wykonania robót budowlanych przy otworze okiennym, w ścianie budynku mieszkalnego, przy ul. C. we W". Decyzją z dnia [...] r. ww. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 oraz 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) zobowiązał skarżącego – T. G., do zamurowania otworu okiennego o wymiarach 80 na 100 cm w ścianie tylnej drugiej kondygnacji budynku przy ul. C. we W., w terminie do 30 czerwca 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji oparł na ustaleniu, iż otwór okienny został wykonany samowolnie, a właściciel budynku nie posiada dokumentacji budynku, z której mogłoby wynikać, że "przedmiotowe okno znajdowało się w chwili zakończenia budowy." Nie dowodzą tego także złożone w toku postępowania oświadczenia, gdyż potwierdzają one jedynie, że okno istniało przed 2006 r. Zdaniem organu nie ma możliwości legalizacji wykonanego otworu okiennego, gdyż znajduje się on w granicy działki budowlanej. Odwołując się skarżący zakwestionował twierdzenie, iż otwór okienny powstał samowolnie. Wskazał, że otwór ten istniał od momentu pobudowania budynku tj. od roku 1929, tylko był mniejszy o 1/3 od obecnego. Dokonując jego powiększenia w celu zapewnienia światła dla uczącego się syna w pokoju, który obecnie zamieszkuje, skarżący nie był świadomy, iż tego rodzaju roboty wymagają pozwolenia. Skarżący podniósł, że brak dokumentacji wynika z tego, iż budynek istnieje już od 80 lat, przechodził z pokolenia na pokolenie, a w trakcie wojny nikt nie myślał o zabezpieczeniu dokumentów. Wskazał na osoby, które wcześniej zamieszkiwały w budynku lub jego sąsiedztwie i mogą poświadczyć istnienie otworu okiennego, jak również na potwierdzającą ten fakt dokumentację fotograficzną. Skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę, iż budynek powstał przed drugą wojną światową, legalnie, w zgodzie z ówcześnie obowiązującym prawem. Budynki znajdujące się za ścianą, w której istnieje okno, zostały zbudowane później, bo dopiero po drugiej wojnie światowej. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji istnienia okna nie można rozpatrywać w oparciu o obecnie obowiązujące prawo. Skarżący zadeklarował, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem może jedynie zamurować 1/3 okna. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Inspektor Wojewódzki po opisaniu przebiegu postępowania w pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie udokumentowano, iż otwór okienny o rozmiarach 80 x 100 cm został wykonany samowolnie w grudniu 2006 r. w ścianie granicznej. Taka lokalizacja okna jest niezgodna z warunkami technicznym tj. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.), co uniemożliwia jego legalizację. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż stosownie do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się także przy przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nawet zatem uznając, iż istniało mniejsze okno, zdaniem organu inwestor wykonując jego przebudowę winien uwzględnić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki stwierdził, że z przedłożonych przez skarżącego dowodów (dokumentacji fotograficznej, oświadczenia świadków i odwołania) wynika, iż okno wykonano w związku ze zmianą sposobu użytkowania strychu, który pełnił funkcję gołębnika, na pokój mieszkalny. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżący posiadał zgodę na tą przebudowę. W skardze do sądu administracyjnego T. G. wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Skarżący zakwestionował ustalenie organu, iż otwór okienny o rozmiarach 80 x 100 cm został wykonany samowolnie w grudniu 2006 r. Podniósł, iż przedstawił dowody (oświadczenia świadków, dokumentację fotograficzną) potwierdzające, że okno istniało wcześniej. Organ tymczasem nie wskazał dokumentów, na podstawie których uznał, że okno zostało wykonane w grudniu 2006 r. Podstawą takiego twierdzenia organu nie może być sam fakt braku dokumentacji budowy domu. Brak ten jest ponadto uzasadniony czasem budowy budynku (około 80 lat temu), wielokrotną zmianą jego właściciela oraz okolicznościami związanymi z II wojną światową (konieczność kilkakrotnego opuszczenia budynku przez ówczesnego właściciela budynku z pozostawieniem całego dobytku). Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."). Organ odwoławczy nie wskazał bowiem dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, ograniczając się do opisu toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Skarżący zarzucił także, iż organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez niego wraz z odwołaniem dowodów w postaci oświadczeń osób poprzednio zamieszkałych w budynku wraz ze stwierdzeniem, że są gotowe świadczyć o wcześniejszym istnieniu okna oraz do dokumentacji fotograficznej – mimo że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto zdaniem skarżącego przedstawione oświadczenia organ potraktował wybiórczo. Odnosząc się do treści oświadczeń organ wskazał bowiem, że na strychu był gołębnik, pomijając jednocześnie wskazany w oświadczeniach fakt istnienia okna oraz okoliczność, że ówczesny właściciel budynku jako gołębnik wykorzystywał istniejący na strychu pokój. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, iż istnienia okna nie można oceniać według obowiązujących przepisów. Budynek został bowiem zaprojektowany w roku 1926, a wybudowany w roku 1929, w zgodzie z ówczesnym prawem. Skarżący powtórzył także swoją deklarację, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem może zamurować 1/3 okna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ ponadto zwrócił uwagę, iż skarżący nie kwestionuje wykonania okna o rozmiarach 80 x 100 cm, twierdząc jedynie, że doszło to tego poprzez powiększenie istniejącego uprzednio mniejszego otworu. Roboty te wykonał bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przy przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania inwestora winien uwzględnić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Obecna lokalizacja okna jest niezgodna z § 12 w związku z § 272 ust. 3 i § 232 ust. 6 powołanego rozporządzenia, gdyż jest ono zlokalizowane w ścianie granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd zwrócił uwagę, iż zarówno zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego, jak też poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego zostały wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 daje właściwemu organowi możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany zaś przez organy art. 51 ust. 7 określa, że możliwość nałożenia powyższego obowiązku - jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 (budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo w art. 49b (budowa prowadzona bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu), zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Z powyższego wynika nie tylko to, że organ może nałożyć obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 także po zakończeniu robót budowlanych. Z treści powołanych przepisów wynika również to, że celem nałożonego obowiązku ma być doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem "wykonanych robót budowlanych", a nie "obiektu budowlanego". Faktycznym rezultatem nałożonego obowiązku będzie wprawdzie wprowadzenie zmiany w powstałym obiekcie budowlanym, jednakże zakres owej zmiany nie może przekroczyć zakresu prowadzonych uprzednio przez inwestora robót budowlanych. W przeciwnym razie (tj. w przypadku przekroczenia owego zakresu) organ nakładałby nie tyle obowiązek doprowadzenia wykonanych już przez inwestora robót budowlanych do pożądanego przez prawo stanu, ile nakazywałby inwestorowi przeprowadzenie nowych robót budowlanych. Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika możliwość przymuszania inwestora do prowadzenia działalności inwestycyjnej w szerszym zakresie, niż już przez niego podjęta. Możliwość nakazania nowych prac budowlanych (właścicielowi obiektu budowlanego) przewiduje nie ww. przepis, ale art. 66 Prawa budowlanego i to w ściśle określonych przypadkach (por. rozważania dotyczące tego przepisu w kontekście obowiązku zachowania warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki oraz zmian, jakie zaszły po zrealizowaniu budowy na podstawie pozwolenia na budowę - zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2007 r., Nr 4, poz. 99 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 289107). Ponadto zdaniem Sądu do obciążenia inwestora obowiązkiem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może dojść w sytuacji, kiedy wykonał on już roboty budowlane na podstawie stosownego zezwolenia, ale później doszło do takiej zmiany przepisów, iż rezultat wykonanych robót stał się niezgodny z nowymi wymogami technicznymi stosowanymi przy tego rodzaju inwestycji. Niezgodność o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. robót budowlanych z warunkami (w tym technicznymi) zawartymi w przepisach, nie może bowiem polegać na wykonywaniu robót budowlanych w niezgodzie z przepisami, które jeszcze nie obowiązują. Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, iż w celu zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ w pierwszej kolejności musi ustalić jaki jest (lub był) zakres prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organy wskazują zakres robót budowlanych jedynie poprzez określenie iż, są to roboty "przy otworze okiennym, w ścianie budynku mieszkalnego". Tymczasem istotne jest rozróżnianie, czy zakres przeprowadzonych samowolnie przez skarżącego robót budowlanych obejmował powiększenie otworu, który wcześniej istniał, czy też wykonanie otworu, którego wcześniej w ogóle nie było. Ponadto istotne jest, czy ewentualnie wcześniej istniejący otwór był rezultatem robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie stosownego zezwolenia (o ile w momencie wykonywania robót takowe było potrzebne), w zgodzie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Nakazanie całkowitego zamurowania otworu jest możliwe bądź przy ustaleniu, że powstał on w całości w wyniku samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego, niezgodnie z obowiązującymi, prawnie określonymi wymogami technicznymi, bądź przy ustaleniu, że zarówno ostatnio prowadzone przez skarżącego roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu okiennego, jak też wcześniejsze roboty polegające na wykonaniu mniejszego niż obecnie otworu okiennego – były prowadzone bez stosownego zezwolenia, niezgodnie z obowiązującymi w trakcie robót budowlanych wymogami prawnymi. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Inspektor Wojewódzki nie badał i nie rozważał, czy wcześniej istniał jakikolwiek otwór okienny, wychodząc z założenia, że nie ma to znaczenia dla sprawy. Ze stanowiska organu wynika, że nawet gdyby otwór taki istniał, to skarżący nie tylko powinien odtworzyć część ściany, którą usunął przy powiększeniu otworu, ale powinien dodatkowo wymurować tą część ściany, której wcześniej nie było (podjąć nowe roboty), zamurowując w ten sposób otwór, który powstał zanim skarżący podjął jakiekolwiek roboty budowlane. Tym samym Inspektor Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Ponadto także w sferze postępowania dowodowego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie zarzuca skarżący, iż organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalono, iż otwór okienny o rozmiarach 80 x 100 cm został wykonany przez skarżącego samowolnie w grudniu 2006 r. – w tym sensie, iż organ nie wskazał dowodów, że skarżący wykonał otwór o podanych rozmiarach, wcześniej nieistniejący. Uzasadniając swoją decyzję Inspektor Wojewódzki, będący organem odwoławczym, zobowiązanym do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (a nie tylko do oceny prawidłowości wydania decyzji organu pierwszej instancji) nie poczynił własnych ustaleń dowodowych, poprzestając na stwierdzeniu, że wspomniany fakt "udokumentowno". Organ nie wskazuje, o jakie dokumenty chodzi. Jedynie w części wstępnej uzasadnienia, która jest tylko opisem dotychczasowego toku postępowania, organ wspomina o złożonym podczas kontroli oświadczeniu skarżącego, że w ścianie istniał już otwór, który w grudniu 2006 r. powiększył o około 1/3 szerokości i wstawił okno. Z oświadczenia tego nie wynika, iż skarżący wybił w ścianie cały otwór, ale że jedynie jego część. Ponadto oświadczenie jest w istocie rzeczy wyjaśnieniem strony, które nie jest środkiem dowodowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3192/95, opubl. w LEX pod nr 30821). Nie zmienia jego charakteru okoliczność, że zostało umieszczone w protokole kontroli sporządzonym przez właściwy organ. Zasadny jest także zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do przedstawionych przez niego dowodów (lub propozycji dowodu w postaci przesłuchania świadków) na okoliczność, że zanim podjął samowolne roboty budowlane, w ścianie granicznej istniał już otwór okienny. Wypowiedź w tej kwestii (dość niejasną, bo mówiącą o "zakończeniu budowy" bez sprecyzowania, czy chodzi tu o zakończenie robót budowlanych prowadzonych przy oknie przez skarżącego, czy też o zakończenie robót budowlanych w wyniku których powstał budynek będący obecnie własnością skarżącego) zawiera jedynie uzasadnienie organu pierwszej instancji. Słusznie jednak podnosi skarżący, iż podstawą ustalenia, że otwór w ogóle nie istniał nie może być sam fakt braku dokumentacji budowy domu – w sytuacji, kiedy obiekt powstał w roku 1929, a więc przed wejściem w życie obecnego Prawa budowlanego. Istnienie obowiązku przechowywania dokumentacji należy oceniać w oparciu o przepisy obowiązujące w momencie zakończenia budowy budynku, a nie obecnie. Nie można bowiem wywodzić negatywnych dla strony skutków z powodu braku wypełnienia przez nią obowiązku, który na niej nie ciążył. Ze względu na podany przez skarżącego rok powstania budynku w tej kwestii należałoby wziąć pod uwagę treść rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (z mocą ustawy) z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202) oraz przepisów wykonawczych do tegoż rozporządzenia. Brak obowiązku przechowywania dokumentacji skutkuje ponadto możliwością dowodzenia wszelkimi środkami istnienia otworu (o mniejszym niż obecnie rozmiarze) i wykonania go w oparciu o stosowne zezwolenie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, przez co organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienne ustalenie istotnego dla sprawy zakresu prowadzonych przez skarżącego robót budowlanych oraz ustalenie wcześniejszego istnienia otworu w ścianie granicznej i jego wykonania w zgodzie z przepisami prawa. Organ odwoławczy dopuścił się także zarzucanego mu przez skarżącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wskazanie jako udowodnionego faktu wykonania przez skarżącego otworu okiennego bez jednoczesnego wskazania dowodów, na których się oparł ustalając ten fakt, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z urzędu Sąd dostrzegł także, iż organy prowadziły postępowanie wiedząc o śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. C., J. W. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), co powinno skutkować uznaniem za strony postępowania jego spadkobierców. W przypadku, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.) – istnieje obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenia kręgu spadkobierców podlegających wezwaniu nie może dokonać organ administracji (co miało miejsce w sprawie), gdyż stosownie do art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego właściwy w tej kwestii jest sąd powszechny, który orzeka w drodze stwierdzeniu nabycia spadku. Brak takiego orzeczenia jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (por. Komentarz do art. 97 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I, LEX, 2007, wyd. II.) Nie badając, czy istnieje możliwość wezwania spadkobierców w powyższym rozumieniu, organy tym samym uchybiły art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalone przez organ jako spadkobiercy osoby mogą nie należeć do kręgu spadkobierców, chociażby wskutek zapisów pozostawionego przez zmarłego testamentu. W takim przypadku wydane decyzje, jako skierowane do osób nie będących stronami w sprawie, byłby obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W ponownym postępowaniu organy przede wszystkim powinny ustalić strony postępowania sprawdzając w tym celu, czy doszło do wydania stwierdzenia nabycia spadku. O ile takie orzeczenie istnieje (tj. w przypadku braku podstawy zawieszenia postępowania) – organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia zakresu i czasu, w jakim skarżący wykonał roboty budowlane. W przypadku ustalenia, iż przed podjęciem wskazanych robót istniał już w ścianie granicznej otwór okienny – konieczne będzie także zbadanie, czy powstał on stosownie do udzielonego pozwolenia na budowę domu, w zgodzie z przepisami obowiązującymi w trakcie wcześniejszych robót budowlanych. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie dowodowe należy podjąć rozstrzygnięcie stosownie do dokonanej przez Sąd interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.