II SA/Gl 122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Inspektor Celny nałożył na H. K. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez posiadania wymaganej licencji. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m.in. art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, 2, 3 i 4, a także art. 93 ust. 1, 1a, 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 1.1 załącznika do tej ustawy. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] r. w trybie art. 44 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. ukarany wystąpił do Izby Celnej w K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji wskazując, ę nie mógł jej wcześniej odebrać w związku z chorobą trwającą od [...] r. do [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. wezwał wnioskodawcę o wskazanie terminu kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania informując jednocześnie o treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb przywracania terminów procesowych. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] r. H. K. wniósł, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w ponownie doręczonej mu decyzji, odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że zapoznał się z treścią decyzji o nałożeniu kary pieniężnej dopiero [...] r., bowiem dopiero w tym dniu została mu ona skutecznie doręczona. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że H. K. nie uprawdopodobnił, iż niedochowanie przez niego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, a ponadto uchybił 7 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i w tym terminie nie złożył odwołania. W następstwie tego rozstrzygnięcia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został przepis art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że warunkiem skutecznego wniesienia przez stronę odwołania jest dochowanie ustawowego 14 dniowego terminu do dokonania tej czynności. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje zaś, że zaskarżona decyzja uzyskuje walor ostateczności, a zatem rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym skoro decyzja, do której wniesione zostało odwołanie została doręczona odwołującemu się w dniu [...] r. a w konsekwencji tego termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r., zatem odwołanie wniesione w dniu [...] r. nie mogło zostać rozpatrzone. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opatrzonej datą [...] r. H. K. domagał się uchylenia obu opisanych wyżej postanowień Dyrektora Izby Celnej oraz uznania decyzji tego organu z dnia [...] r. za bezzasadną i umorzenia w tym zakresie postępowania ewentualnie przekazania sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w K. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożył w dniu [...] r. W następstwie tego wniosku dopiero jednak w dniu [...] r. dostał pismo organu, w którym wezwano go do wskazania daty, w której ustała przyczyna uchybienia i dopełnienia czynności dla której był określony termin. Podał, że zastosował się do tego wezwania i w terminie 7 dni wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Powołując się na szczegółowe motywy wniesionego odwołania skarżący wniósł także o uchylenie decyzji obciążającej go karą pieniężną. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach wniesione skargi zostały rozdzielone w oparciu o przepis art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odnosząc się do żądania skargi objęcia kontrolą sądową także decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. wskazać trzeba, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Powyższe oznacza, że zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Tym samym w sprawie ze skargi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania Sąd nie mógł objąć zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej", bowiem w żadnym wypadku nie można tego uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy (por. w tej kwestii Zbigniew Kmieciak, Glosa do wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., III SA/Ka 2352/02, OSP z 2007 r. nr 3, poz. 25). Przeprowadzona we wskazanym wyżej zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowany akt został bowiem wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. Przez właściwość organu administracji należy rozumieć jego zdolność prawną do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Tak rozumiana właściwość musi być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność, bowiem przepisy o właściwości są bezwzględnie obowiązujące, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości wynika z art. 19 k.p.a., a treść tego obowiązku oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się ją według przepisów o zakresie jej działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. (I OW 262/2005 [w:] LEX nr 194884), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Dodatkowo, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej w K oparł na art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) stanowiącym, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym, jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym miejscu zauważyć jednak trzeba, iż stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy dyrektor izby celnej jest także organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone zaś przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się do postępowań celnych, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym. Także na gruncie stanowiącej akt prawa ustrojowego organów administracji celnej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi – rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z przepisów tych wynika zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4 tej ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Tym samym skoro nie ulega wątpliwości, że sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji nie jest sprawą celną lecz sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle przytoczonych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ obu instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 ), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego winny podejmować dwa różne organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny na tym organem. Przeprowadzone wywody prowadzą wprost do wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma bowiem charakter dwuinstancyjny, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika ona wprost z art. 78 Konstytucji R.P. w świetle, którego każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1573/01, [w:] LEX nr 82685). Tym samym wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję w sposób oczywisty narusza art. 134 k.p.a. oraz obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naruszenie to musi być zaś ocenione jako rażące naruszenie prawa godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88, [w:] ONSA z 1989 r. nr 1, poz. 36). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winna znaleźć regulacja zamieszczona w art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. stanowiąca o nieważności postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dna 29 maja 1991 r. (III ARN 17/1991 [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108), nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w K. zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają zaś wprost z przeprowadzonych rozważań Sądu a zatem właściwy będzie do podjęcia stosownych rozstrzygnięć w sprawie Minister do spraw finansów publicznych. sw