III SA/Gd 146/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 listopada 2007 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 23 stycznia 2008r., nr [...] na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dn. 12 listopada 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego B. Ł. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że uznały one, że dnia 1 maja 2007 r. B. Ł. została pozbawiona tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez nią w C. przy ul. [...] z powodu zadłużenia wobec "A" w C. Dnia 28 maja 2007 r. została zawarta ugoda w przedmiocie spłaty długu z tytułu najmu lokalu mieszkalnego pomiędzy "A" w C. a B. Ł. Art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zmienny albo socjalny. Prezes "A" w C. pismem z dnia 9 stycznia 2008 r., na pytanie organu odwoławczego poinformował, iż przywrócenie stosunku najmu z osobą, która mieszka w lokalu, do którego utraciła tytuł prawny z powodu zaległości czynszowych, zgodnie z § 9 pkt. 10 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 6 października 2005 r., może nastąpić pod warunkiem uregulowania wszystkich zobowiązań wobec "A" w C. łącznie z kosztami dochodzenia tych zobowiązań. Natomiast ugoda zawarta w dniu 28 maja 2007 r. obejmuje wyłącznie spłatę ratalną powstałej zaległości. Skoro zatem B. Ł. podpisując ugodę nie odzyskała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, to do czasu ponownego uzyskania prawa do użytkowanego lokalu bądź innego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie jest osobą uprawnioną do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła B. Ł., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że o tym, iż dopiero w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została poinformowana, że oprócz zaległości, którą spłaca w ratach, pozostają jeszcze inne zobowiązania wobec "A" w C. Wskazała również, że jest to niedopatrzenie spółki, co jest równoznaczne z działaniem na jej szkodę, gdyż została poinformowana, że jedynie spłata całego zadłużenia pozwoli jej nadal zajmować obecny lokal oraz że zostanie jej to umożliwione, gdy podpisze układ ratalny. Wskazała, że bez dodatku mieszkaniowego nie będzie w stanie opłacić mieszkania, w którym zamieszkuje wraz z niepełnosprawną córką, chorym mężem oraz chorym psychicznie synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadnicze znaczenie w sprawie niniejszej ma interpretacja art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), który stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Skarżącej odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na uznanie, że nie przysługuje jej tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ani nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, a zatem nie spełnia podstawowej przesłanki przyznania dodatku, wynikającej z powyższego przepisu. Analizując art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzić należy, że ujmuje on bardzo szeroko pojęcie tytułu prawnego do lokalu. Nie ogranicza zakresu tego pojęcia wyłącznie do własności, najmu, podnajmu lub spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, lecz w punkcie 4 przyznaje prawo do dodatku innym osobom mającym "tytuł prawny do zajmowanego lokalu" – bez definiowania owego "tytułu prawnego". Skoro tak, to rzeczą organów stosujących prawo jest określenie znaczenia pojęcia "tytułu prawnego" w rozumieniu omawianej ustawy w celu zastosowania przepisów ustawy do stanu faktycznego ustalonego w konkretnej, rozpatrywanej sprawie. Organy administracji obu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że skarżąca utraciła tytuł prawny do zamieszkiwanego lokalu z momentem ustania stosunku najmu. Ocena ta jest jednak, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą zbyt powierzchowna. Bezsporne jest bowiem, że skarżąca podpisała ugodę z administratorem lokalu, w myśl której zobowiązała się do spłaty obciążającego ją zadłużenia czynszowego wraz z kosztami i odsetkami. Z uchwały Rady Miejskiej w C. z 6 października 2005r. wynika, że "dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu z osoba, do którego utraciła tytuł prawny z powodu zaległości czynszowych, pod warunkiem uregulowania przez tą osobę wszystkich zobowiązań wobec wynajmującego, łącznie z kosztami dochodzenia tych zobowiązań". Brzmienie ugody w zestawieniu z cytowaną uchwałą pozwala przyjąć, że skarżąca posiada uprawnienie do korzystania z zajmowanego lokalu wynikające ze zgody przez podmiot administrujący lokalem na jej zamieszkiwanie. Zgoda ta wynika między innymi z §2 ugody, według którego skarżąca zobowiązuje się do regularnych comiesięcznych wpłat bieżącego czynszu i innych opłat za lokal mieszkalny w C. przy ulicy [...]. Ugoda ta kształtuje zatem pomiędzy skarżącą i administratorem lokalu stosunek zgodnie z którym skarżąca zobowiązana jest do płacenia bieżących należności czynszowych i innych opłat oraz do spłacania zaległości zgodnie z określonymi warunkami. W zamian administrator lokalu akceptuje zamieszkiwanie skarżącej w lokalu, zaś w razie zrealizowania wszystkich zobowiązań wynikających z ugody dopuszcza się możliwość ponownego zawarcia przez Gminę umowy najmu ze skarżącą. Przyjąć można, że omawiany stosunek prawny ustać może z chwilą cofnięcia zgody na zamieszkiwanie uzewnętrznionego na przykład wskutek wniesienia pozwu o eksmisję. Zwrócić należy uwagę na to, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatku mieszkaniowym przyznaje prawo do dodatku mieszkaniowego również osobie zamieszkującej bez tytułu prawnego lecz oczekującej na lokal zamienny lub socjalny. Skoro zatem prawo do dodatku przysługuje osobie, wobec której zapadł już wyrok eksmisyjny, w którym orzeczono o prawie do lokalu zamiennego lub socjalnego to brak jest jakiegokolwiek powodu, by gorzej traktować osobę, która zobowiązała się do spłaty zaległości czynszowych po to właśnie, by uniknąć orzeczenia eksmisji i uzyskać możliwość ponownego nawiązania stosunku najmu. Względy celowości, ani żadne inne nie przemawiają za tym, by pozbawiać uprawnienia do dodatku mieszkaniowego taką osobę przy równoczesnym obdarzeniu tym uprawnieniem osoby oczekującej na lokal socjalny lub zamienny. Można by nawet spodziewać się, że dla osób, które straciły przymiot najemcy lokalu nie byłoby korzystne podpisywanie ugody z administratorem i dobrowolne spłacanie całości zobowiązań – bo powodowałoby utratę prawa do dodatku, korzystne byłoby natomiast doprowadzenie do wyroku eksmisyjnego i wieloletnie w praktyce oczekiwanie na lokal socjalny lub zamienny – przy zachowaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Trudno sądzić, by takie motywowanie działań osób nie radzących sobie ze spłatą zobowiązań czynszowych było intencją ustawodawcy, a skoro tak, to przyjąć należy, że zgodne z tą intencją jest szerokie rozumienie pojęcia tytułu prawnego do lokalu – obejmującego nie tylko stosunek najmu ale także takiego rodzaju stosunek prawny jak przedstawiony wyżej - łączący skarżącą z administratorem lokalu. W tym stanie sprawy, uznając, że organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne, wadliwie interpretując przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą do zastosowania powyższej interpretacji przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych.