II SA/Lu 239/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. P.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. E. P.-S. w dniu 23 stycznia 2008 r. złożyła u Starosty wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu bezpodstawnego użytkowania przez Gminę L. jej nieruchomości gruntowej. Uzasadniając wniosek podała, że decyzjami wywłaszczeniowymi z 1977 i 1979 roku Skarb Państwa nabył w drodze wywłaszczenia działki oznaczone numerami 44/3 i 42/1, które były w posiadaniu Gminy przez ponad 28 lat. Stosownie do art. 137 ust. 1 działki te stały się zbędne po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzje wywłaszczeniowe stały się ostateczne i cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Powyższe oznacza, że Gmina bezprawnie miała w posiadaniu przez ponad 18 lat wskazane działki. W związku z tym wniosła o przyznanie odszkodowania wskazując przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący podstawę takiego żądania. Postanowieniem z dnia 1 [...] 2008 r. wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Starosta zwrócił wnioskodawczyni opisane wyżej podanie. W uzasadnieniu organ podał, że rozliczenia z tytułu zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą należności, o których mowa w art. 140 tej ustawy, a więc zwrotu odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej (oraz ewentualnie dopłaty pieniężnej do takiej nieruchomości) jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ponadto, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zdaniem organu nie przewiduje w postępowaniu o zwrot nieruchomości rozliczeń z innych tytułów niż wymienione powyżej. W zażaleniu na to postanowienie E. P.-S. wniosła o jego uchylenie twierdząc, że we wniosku o przyznanie odszkodowania, podała właściwą podstawę swego żądania, której błędnej wykładni dokonał organ I instancji. Zdaniem żalącej się przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, iż decyzja z jednej strony winna zawierać zobowiązanie wywłaszczonego, który odzyskał nieruchomość do zwrotu odszkodowania, zaś z drugiej strony nakazywać organowi który otrzymał zwrócone odszkodowanie do rozliczenia z wywłaszczonym z tytułu korzystania z jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 [...] 2008 r. wydanym z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 66 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało stanowisko zajęte wcześniej w w/w postanowieniu z dnia 1 lutego 2008 r. W konsekwencji uznało, że żądanie żalącej się nie może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Kolegium stwierdziło nadto, że treść przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozpatrywać w kontekście art. 140 ust. 1 tej ustawy, który nakazuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej i następnie zwróconej nieruchomości, zwrócenie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie, także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana. Jedynie w tym zakresie starosta powinien orzec w drodze decyzji administracyjnej. W omawianej ustawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej, a następnie zwróconej odszkodowania z tytułu bezpodstawnego użytkowania przez podmiot prawa publicznego danej nieruchomości. Zdaniem organu właściwa w tej sytuacji jest droga cywilna przed sądem powszechnym. W skardze do sądu administracyjnego E. P.-S. wniosła o uchylenie omawianego wyżej postanowienia SKO. Uzasadniając to żądanie podała, że z naruszeniem treści art. 65 § 1 i 66 § 3 k.p.a. oraz art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium przyjęło, iż właściwym do orzekania w sprawie bezpodstawnego użytkowania wywłaszczonej nieruchomości jest sąd powszechny. Skarżąca powołując się na wyrok Sądu Najwyższego wskazała, że droga sądowa w takich sprawach jest niedopuszczalna, co przesądza o administracyjnym charakterze przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Odnosząc się do podanego przez stronę wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt I CKN 370/97), organ stwierdził, że dotyczył stanu faktycznego powstałego pod rządami poprzedniej ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Jego uzasadnienie wskazuje na dopuszczalność drogi administracyjnej, jednakże tylko w zakresie ustalonym w art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie o dopuszczalności rozpatrzenia przez Starostę podania skarżącej dotyczącego przyznania jej odszkodowania z tytułu bezpodstawnego użytkowania przez Gminę L. wywłaszczonej nieruchomości. Poza sporem pozostaje fakt, iż działki nr 44/3 i 42/1 będące własnością skarżącej zostały odpowiednio decyzjami z 1977 i 1979 roku wywłaszczone z przeznaczeniem na realizacje inwestycji celu publicznego. Bezsporne jest również, że przedmiotowe działki na podstawie prawomocnych decyzji Starosty z dnia 24 sierpnia i 5 listopada 2007 r. zostały skarżącej zwrócone. Decyzjami tymi dokonano rozliczenia odszkodowania przysługującego Gminie L. z tytułu zwrotu przedmiotowych działek. Jednakże zdaniem skarżącej w sytuacji gdy gmina użytkuje wywłaszczoną nieruchomość przez około 30 lat i w tym czasie w przeciągu 10 lat od momentu wywłaszczenia nie realizuje celu wywłaszczenia, to od chwili upłynięcia 10 letniego okresu przyznanego na zrealizowanie celu, na który dokonano wywłaszczenia do dnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje jej odszkodowanie z tytułu bezpodstawnego użytkowania przez gminę wywłaszczonej nieruchomości. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Należało więc uznać, iż żądania skarżącej płyną z błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących dokonywanie wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 142 przywołanej na wstępie ustawy - o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Należy więc przyjąć, że przepis ten określa organ właściwy (starostę) do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz określa o czym oprócz zwrotu nieruchomości powinna rozstrzygać ta decyzja. Określony tym przepisem zakres rozstrzygania pozwala sądzić, że istotą i celem decyzji o zwrocie nieruchomości jest zniesienie skutków decyzji wywłaszczeniowej poprzez przywrócenie stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed jej wywłaszczeniem. Zniesienie skutków wywłaszczenia wiąże się niewątpliwie z obowiązkiem zwrotu przyznanego odszkodowania, w tym również nieruchomości zamiennej oraz dokonaniem rozliczeń między Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego - w zależności od tego kto, jest właścicielem w dniu zwrotu - , a osobą na rzecz której następuje zwrot. Ustanowiony w art. 142 ustawy wymóg, by w decyzji o zwrocie nieruchomości orzec także o zwrocie odszkodowania oraz dokonać rozliczeń z tytułu zwrotu odnosi się do wszystkich elementów odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja o zwrocie powinna więc nie tylko zawierać rozliczenia finansowe wynikające z tytułu zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej, ale także co słusznie podnosi skarżąca powinna rozstrzygać o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, regulują przepisy art. 139-141 oraz art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 139 ustawy nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługują roszczenia o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości oraz za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Właściciel jest natomiast zobowiązany zwrócić wypłacone odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana. Kwota odszkodowania, jaką właściciel musi zwrócić Skarbowi Państwa lub gminie, podlega waloryzacji. Ponadto co istotne kwota ta musi uwzględniać stan faktyczny nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie. Oznacza to, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, również kwota podlegająca zwrotowi ulega zmianie. Jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmniejszeniu, wówczas wartość odszkodowania podlegającego zwrotowi ulega odpowiedniemu zmniejszeniu. W przypadku zaś zwiększenia się wartości nieruchomości, właściciel zwraca odszkodowanie powiększone o kwotę równą przyrostowi wartości nieruchomości. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu (art. 140 ust. 4 ustawy). Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 3). W kontekście wzajemnych rozliczeń należy również dodać, że przyrost wartości nieruchomości lub jej spadek należy uwzględniać niezależnie od tego, przez kogo zostały poczynione nakłady lub podjęte działania wpływające na obniżenie wartości działki. Rozliczenia z tytułu zwrotu mogą również dotyczyć sytuacji określonej art. 140 ust. 5 ustawy dotyczącej przypadku przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej oraz dopłaty pieniężnej. W takiej sytuacji poprzedni właściciel oprócz nieruchomości zamiennej zwraca także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad o których mowa w ust. 2. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Również w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Biorąc zatem powyższe pod uwagę należy wskazać, że przez wyrażenie "rozliczenia z tytułu zwrotu" użyte w art. 142 ustawy należy rozumieć rozliczenia związane ze zwrotem nakładów poczynionych przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, zwiększających wartość zwracanej nieruchomości i skutkujące podwyższeniem odszkodowania lub dokonanie działań obniżających wartość zwracanej działki skutkujących odpowiednio obniżeniem wartości odszkodowania (art. 141 omawianej ustawy). W szczególności pozbawione podstaw prawnych są twierdzenia skarżącej o możliwości przyznania przez organ administracji publicznej odszkodowania za bezpodstawne korzystanie z nieruchomości związane z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. Świadczą o tym nie tylko powyższe rozważania, ale również przepisy dotyczące zasad orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżącej umknęło, że podstawową zasadą dotyczącą wywłaszczonych nieruchomości jest zakaz ich przeznaczania na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada ta ulega załamaniu jedynie w przypadku wyrażenia zgody na takie działanie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu nieruchomości nie powstaje jak to ocenia skarżąca z chwilą upływu dziesięcioletniego terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia, lecz jest również uzależniony od woli poprzedniego właściciela przejawiającej się złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Ponadto na organie ciąży obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu wyłącznie w sytuacji powzięcia zamiaru przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. A zatem nawet w sytuacji, gdy w danym przypadku zaistniała pozytywna przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy, a brak jest wniosku strony o zwrot nieruchomości nie rodzi to obowiązku zwrotu. Ustawodawca nie nakazał orzekania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, a jedynie przyznał w takim przypadku poprzednim właścicielom uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podsumowując omawiana ustawa przyznaje kompetencje organom administracji publicznej do orzekania o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pomiędzy stronami, jednakże wyłącznie w zakresie rozliczeń unormowanych w ustawie. Wszelkie inne roszczenia uznawane przez skarżącą za rozliczenia z tytułu zwrotu nieruchomości zostały spod kompetencji organów administracyjnych wyłączone. W związku z tym nieuzasadnione jest twierdzenie o bezpodstawnym korzystaniu z nieruchomości w sytuacji, gdy została ona nabyta w prawnie dopuszczalny sposób, a wobec braku wcześniejszego żądania zwrotu nie oddana poprzedniemu właścicielowi. Ponadto należy wskazać, iż przywołana w skardze teza z wyroku Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. I CKN 370/97 zdaniem Sądu nie może stanowić podstawy normatywnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko wyrażone w tym wyroku odbiega od obowiązującej linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych płynącej z wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto za prezentowanym stanowiskiem przemawia również to, że instytucja bezpodstawnego korzystania z rzeczy jest typową instytucją prawa cywilnego. Kwestie te regulują przepisy art. 224-226 k.c. W związku z tym jeśli skarżąca uważa, że w sprawie istniał stan polegający na bezprawnym władaniu jej rzeczą z tego tytułu może dochodzić wzajemnych rozliczeń właściciela i posiadacza rzeczy w ramach odpowiedniego roszczenia cywilnego. W związku z tym organy zasadnie postanowiły o zwrocie podania skarżącej w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi zwrócenie podania podmiotowi je wnoszącemu w sytuacji gdy do tego organu wpłynie żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy jest sąd powszechny. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.