II OZ 1143/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 281/08 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg W. B., Stowarzyszenia [...] w O., J. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 281/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek W. B., Stowarzyszenia [...] w O., J. i J. P. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w skargach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś zaskarżona decyzja będzie podstawą do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji pozwoli na realizację inwestycji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wstrzymanie wykonania aktu może dotyczyć jedynie takiego aktu, który nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy terenu z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu nie ma cech wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma ona charakter deklaratoryjny, stwierdzając jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, a sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...] w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest między innymi podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nadaje się ona do wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje i nie podlega wykonaniu np. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy O. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w żaden sposób nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Należy również podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. Nie są zatem w tym postępowaniu oceniane zarzuty dotyczące zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.