II SA/Gl 925/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując ponownie sprawę toczącą się z wniosku J. Z. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Decyzją tą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynków jednorodzinnego i gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-handlowo-usługową na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] k.m. [...] w C. przy ul. [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. Uzasadniając to orzeczenie podało, że dokonana przez Prezydenta Miasta C. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykazała, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje bowiem zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji (brak funkcji usługowo-handlowej), co uniemożliwia określenie warunków zabudowy określonych we wniosku. W obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości [...] m, szerokości elewacji frontowej [...] m, z płaskimi dachami i brak jest obiektów o funkcji usługowej, a w szczególności dotyczącej handlu o powierzchni użytkowej [...] m2. Wobec powyższego realizacja planowanej inwestycji spowodowałaby zmianę funkcji analizowanego terenu, co zdaniem Kolegium powoduje, że decyzję Prezydenta Miasta C. jako zgodną z prawem należało utrzymać w mocy. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wniósł J. Z. domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Zarzucił rozpatrzenie jego odwołania przez zmieniony skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji była już rozpoznawana przez SKO w C., które uwzględniło jego wcześniejsze odwołanie od poprzedniej odmownej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. W jego ocenie zmiana składu orzekającego Kolegium spowodowała, że bezkrytycznie przyjęto ustalenia zawarte w decyzji nr [...] mimo, że nie odbiegały one od zawartych w decyzji nr [...]. W konsekwencji spowodowało to ominięcie podniesionych przez niego argumentów, które zawarł w swoim wcześniejszym odwołaniu. Powyższe – zdaniem skarżącego – dowodzi, że nowy skład orzekający Kolegium nie zapoznał się z całokształtem materiału dowodowego ograniczając się jedynie do rozpatrzenia ostatnio wydanej decyzji nr [...] i jego lapidarnego odwołania od tego orzeczenia. Wskazał, że już w [...] r. ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę i zagospodarowanie terenu działki położonej przy ul. [...] w C. Zezwolenia na realizację tego zamierzenia jednak nie uzyskał ponieważ w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym część jego posesji została przeznaczona pod poszerzenie chodnika dla pieszych. Wobec tego zaproponował Prezydentowi Miasta korzystne rozwiązanie dla obu stron, jednak sprawa ta nie została dotychczas rozwiązana, a w konsekwencji nie może on modernizować niszczejących budynków. W efekcie takich działań zostanie zmuszony do wykonania na własny koszt rozbiórki tych budynków, co będzie leżało w interesie miasta. Odnosząc się do treści rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organów obu instancji skarżący powołał się na argumenty zawarte w decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] r. W szczególności wskazał, że w obszarze analizowanym wytyczonym wokół jego nieruchomości znajduje się przy ul. [...] obiekt [...], którego organy nie wzięły pod uwagę uznając, iż jego sąsiednia działka przy ul. [...] jest położona przy ul. [...]. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w decyzji organu I instancji dotyczących konieczności zapewnienia miejsc parkingowych na jego posesji zauważył, że ustawodawca nie nakazał budowy parkingów przy każdym obiekcie mieszkalno-usługowym, a obowiązek taki może wynikać, co najwyżej z planu miejscowego, który jednak nie obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium powołało się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że w jego ocenie nie zostały spełnione wszystkie warunki dla realizacji przedmiotowej inwestycji określone w tym przepisie. W kwestii zarzutu skargi dotyczącego rozpoznania odwołania skarżącego w zmienionym składzie SKO zauważyło, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają obowiązku rozpatrzenia kolejnego odwołania w tej samej sprawie przez ten sam skład orzekający. W pismach procesowych z [...] r. i [...] r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W nawiązaniu do argumentów zawartych w skardze podał, że w [...] r. wystąpił do Prezydenta Miasta o wypłatę odszkodowania z uwagi na brak możliwości modernizacji i w konsekwencji konieczność rozbiórki budynków usytuowanych w planowanym pasie chodnika dla pieszych wzdłuż ul. [...]. Wysokość tego odszkodowania oszacował zgodnie z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na [...] tys. zł. Dodatkowo wskazał także, że decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. uzyskał pozwolenie na budowę [...] kondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego na przedmiotowej działce, ale zlokalizowanego już za pasem przeznaczonym na poszerzenie chodnika. Decyzją tą nakazano mu też rozbiórkę dotychczasowych obiektów posadowionych na nieruchomości przy ul. [...], przy czym zobowiązano go do przystąpienia do rozbiórki przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych pozwoleniem. Rekapitulując rozważania dotyczące tej kwestii skarżący stwierdził, że zdaje sobie sprawę z konieczności poszerzenia ulicy i chodnika kosztem jego posesji, bowiem jest to teren usytuowany w pobliżu [...]. Nie chce jednak ponosić kosztów nieuniknionej rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych na jego działce, a do tego zmierzają działania Urzędu Miasta. Wniósł wreszcie o wypowiedzenie się przez WSA w kwestii należnego mu od miasta odszkodowania za składnik budowlany znajdujący się na jego działce. W piśmie złożonym na rozprawie pełnomocnik skarżącego adwokat M. L. sprecyzował żądania skargi wskazując, że jego mocodawca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego za błędne należało uznać stanowisko Kolegium uznające za sąsiednie tylko te nieruchomości, które stykają się fizycznie z terenem przeznaczonym pod zabudowę, a pominięcie dalszego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą jednak projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym należy uznać, że Prezydent Miasta C. przesądzając w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię braku możliwości zabezpieczenia na działce inwestora odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przekroczył swoje uprawnienia wynikające z przepisów u.p.z.p. Zauważyć też trzeba, że z przepisu § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy tylko do określenia liczby (czy wręcz sposobu jej ustalania) oraz sposobu urządzenia miejsc postojowych. W ocenie Sądu uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. oraz Prezydenta Miasta C. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie ze stanowiskiem tych organów z uwagi na zabudowę sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie można było określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określił w oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z części graficznej załącznika do decyzji organu I instancji sporządzonej na kopii mapy zasadniczej, na której oznaczono zgodnie z przywołanym przepisem obszar analizowany wynika, że w obszarze tym znajduje się kilka wielokondygnacyjnych obiektów usługowych. Mieszczą się w nim w całości dwa obiekty oświatowe i jeden obiekt usług innych (biurowiec). W świetle tych ustaleń brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia stanowiska, że zabudowa sąsiednich działek uniemożliwiała określenie wymagań dotyczących realizacji obiektu mieszkalno-usługowo-handlowego składającego się z [...] kondygnacji naziemnych o wysokości [...]m, szerokości [...]m i długości [...] m. Stanowisko zajęte w tej kwestii przez orzekające w sprawie organy oparte zostało na utożsamieniu zamieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej" z pojęciem obsługi komunikacyjnej nieruchomości, czy wręcz ze zjazdem z nieruchomości na drogę publiczną. Kierując się kryterium wykonywania obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów Prezydent Miasta C. podzielił obszar analizowany na kilka sektorów, które następnie wyłączył z analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. W efekcie tego pominięto w tej analizie leżący w sąsiedztwie, bo po drugiej strony ul. [...] (bocznej do ul. [...] ) budynek [...], gdyż nie był on obsługiwany komunikacyjnie z ul. [...]. W analizie tej pominięte zostały także mieszczące się w obszarze analizowanym obiekty usługowe położone po drugiej stronie ul. [...], z tego względu, że ulica ta jest drogą dwujezdniową rozdzieloną pasem zieleni i tylko niektóre leżące przy niej ulice są do niej włączone, a teren przeznaczony do zainwestowania nie był obsługiwany z ul. [...], lecz z ul. [...]. Przyjęte w kontrolowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji opisane rozumienie zamieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej" nie zasługuje na aprobatę składu orzekającego. W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że rozumiany w sposób wyżej opisany dostęp do drogi publicznej stanowi odrębną pozytywną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie tym przepisem teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej, przez który stosownie do art. 2 pkt 14 tej ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Po drugie, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nawiązuje wyraźnie do kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa terenu inwestycji rozumianego w kategoriach obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, a nie układów komunikacyjnych istniejących w tym obszarze. Po trzecie, jak podkreśla się w doktrynie, wykładając analizowany przepis należy zastosować wykładnię celowościową (por. Z.Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 495). Powoduje to, że wąskie rozumienie sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji, a w szczególności ograniczenie go wyłącznie do nieruchomości posiadających zjazd na tę samą drogę publiczną i pominięcie innych sąsiednich obiektów nie jest adekwatne do potrzeby zachowania ładu przestrzennego wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wreszcie po czwarte, zwrócić należy uwagę na wykładnię systemową analizowanego przepisu, a co zatem idzie wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu przez osobę mającą do niego tytuł prawny. Zasada ta oznacza, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich (por. Z.Niewiadomski, ib idem, s. 496). Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację – zdaniem Sądu - przez "działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej" o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy w przypadku terenów śródmiejskich dużych miast rozumieć działki sąsiednie leżące przy tej samej drodze publicznej, z wyjątkiem terenów leżących po drugiej stronie dróg ekspresowych czy autostrad. Tereny oddzielone od działki przeznaczonej do zainwestowania ulicą dwujezdniową należy uwzględnić w analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jeżeli w obszarze analizowanym znajdują się skrzyżowania bądź przejścia dla pieszych umożliwiające do nich dostęp. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rozpatrzenia odwołania przez inny skład orzekający Kolegium niż w przypadku poprzedniej wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, należy uznać go za nieuzasadniony. W tej kwestii podzielić trzeba w całej rozciągłości stanowisko SKO w C., że żaden z przepisów k.p.a. nie nakłada takiego obowiązku. Skarżącemu przyjdzie także wyjaśnić, że Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wypowiedzenia się w przedmiocie odszkodowania za ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością spowodowane przeznaczeniem jej części w nieobowiązującym juz planie miejscowym na poszerzenie chodnika dla pieszych. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności analizując funkcję oraz cechy zabudowy sąsiednich nieruchomości weźmie po uwagę nie tylko obiekty znajdujące się w strefie "[...]" leżącej po południowej stronie ul. [...], ale także inne obiekty położone w obszarze analizowanym, jeżeli są one dostępne z tej samej drogi publicznej przy uwzględnieniu wykładni tego zwrotu wskazanej przez Sąd. Co się tyczy zabezpieczenia miejsc parkingowych na nieruchomości inwestora organ ograniczy się jedynie do wskazania sposobu obliczania ich liczby i ewentualnie sposobu w jaki mają być one urządzone. Ustalając, w jakim procencie mają na działce inwestora zostać zabezpieczone miejsca parkingowe organ zastosuje się też do wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).