II OSK 1471/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "S." z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 541/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "S." z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości oddala skargę kasacyjną II OSK 1471/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 541/08 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "S." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja w trybie zwykłym została wydana na wniosek Gminy J. i dotyczyła zgody na usunięcie 35 drzew oznaczonych na dołączonej do wniosku mapie z terenu cmentarza w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm./. Orzeczono przy tym o nie pobieraniu opłaty w związku z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy o ochronie przyrody. We wniosku podpisanym przez Burmistrza Gminy J. z dnia [...] października 2007 r. podano, że drzewa ze względu na zły stan stanowią zagrożenie dla ludzi, grobowców i pomników nagrobnych. Teren stanowi własność Gminy J. Do wniosku dołączono dokumentację p.n. "Inwentaryzacja szczegółowa zieleni cmentarnej z wyszczególnieniem zabiegów pielęgnacyjnych, wytypowaniem drzew do wycinki i projektem dosadzeń roślinnych", przewidziano dosadzenie 32 sztuk drzew iglastych. Dołączono również wniosek 110 mieszkańców skierowany do Burmistrza Miasta Gminy J. postulujący wycinkę 56 drzew na terenie cmentarza w celu poprawienia bezpieczeństwa. Wydanie decyzji poprzedziła rozprawa administracyjna przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2007 r. połączona z oględzinami. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2007 r. Wnioskujące o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Stowarzyszenie, dopuszczone do udziału na prawach strony postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. zarzuciło, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem interesu społecznego, przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Stowarzyszenia decyzja narusza art. 156 ( 1 pkt 2 i pkt 4 kpa. Orzekając o odmowie uwzględnienia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie można uznać, iż organem właściwym w sprawie był Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak to twierdziło Stowarzyszenie, gdyż teren nieruchomości nie jest wpisany do rejestru zabytków. Ochroną wynikającą z decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o wpisie do rejestru zabytków jest wyłącznie kaplica i dwa drzewa rosnące w bezpośrednim jej sąsiedztwie, zaś tych drzew nie dotyczył wniosek Gminy J. Decyzja o wyrażeniu zgody na usunięcie drzew nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 86 ww. ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat w razie wyrażenia zgody na usunięcie drzew wówczas, gdy drzewa zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz gdy drzewa obumarły albo też nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Konieczność usunięcia drzew w związku z istnieniem wskazanego zagrożenia została wykazana w postępowaniu. Nie zachodzi też przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 4 kpa, bowiem zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości wydaje się na wniosek posiadacza nieruchomości zaś gdy posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, potrzebna jest dodatkowo zgoda właściciela, legitymację do złożenia wniosku miała więc w sprawie Gmina J. zarówno jako posiadacz jak i właściciel nieruchomości. Za posiadacza nie można uznać J. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. bowiem z art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, jak i ten, kto jest użytkownikiem, zastawnikiem, najemcą, dzierżawcą lub mającym inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Wprawdzie spółka może zarządzać nieruchomością w imieniu Gminy J., to jest utrzymywać porządek, pobierać stosowne opłaty i prowadzić właściwą ewidencję oraz dokumentację, jednakże działa w tym zakresie na podstawie umowy o zarządzaniu w imieniu i na rzecz właściciela nieruchomości. Nie chodzi przy tym o trwały zarząd w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz raczej o umowę o świadczenie usług w myśl art. 750 kc a więc spółka jest tylko dzierżycielem w rozumieniu art. 338 kc. Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia złożonego w trybie art. 127 ( 3 kc Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podtrzymując wyrażone w sprawie stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie podniosło zarzuty analogiczne jak we wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniały przesłanki wymagane do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określone w art. 156 ( 1 kpa. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przy czym stosownie do art. 83 ust. 2 wniosek w sprawie składa posiadacz nieruchomości, zaś gdy nie jest on właścicielem, dołącza zgodę właściciela. Według Stowarzyszenia, skoro Gmina J. nie jest posiadaczem nieruchomości, lecz jej właścicielem, to nie mogła skutecznie wnosić o zgodę na usunięcie drzew. Sąd nie podzielił tego stanowiska, bowiem zgodnie z art. 140 kc właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wskazując podmiot uprawniony do złożenia wniosku i wymieniając posiadacza nieruchomości wymaga, aby do wniosku dołączył on zgodę właściciela, co oznacza, że przeznaczenie drzew do usunięcia zależy od woli właściciela, gdyż bez jego zgody wniosek posiadacza nie może odnieść żadnego skutku. Prawo własności jest pełnym prawem do rzeczy i nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że to posiadacz nieruchomości, a nie właściciel ma legitymację do ubiegania się o wyrażenie zgody na usunięcie drzew na nieruchomości. Kwestionowana decyzja została więc skierowana do strony i nie zachodzi przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 4 kpa. Brak podstaw także do skutecznego twierdzenia, że to wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpoznać wniosek, gdyż w sprawie chodzi o zgodę na usunięcie drzew z terenu, który nie jest objęty ochroną konserwatorską. Nie ma w tym stanie rzeczy zastosowania art. 83 ust. 2 ww. ustawy. Nie zachodziły też podstawy do tego, aby uzależnić zgodę na usunięcie drzew od ich przesadzenia w inne miejsce lub zastąpienia innymi drzewami /art. 83 ust. 3/. Taki warunek jest ustalony jako fakultatywny "wydanie zezwolenia może być uzależnione od nałożenia obowiązku". Ustalenie go pozostaje w gestii organu, poza tym w inwentaryzacji dołączonej do wniosku przewiduje się dokonanie dosadzeń roślinnych. Nie jest również w ocenie Sądu zasadny zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy wobec zwolnienia wnioskodawcy od uiszczenia opłaty w sytuacji, gdy na podstawie materiału zgromadzonego w zwykłym postępowaniu administracyjnym ustalono, że przedmiotowe drzewa zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie "S." w K. zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, to jest art. 83 ust 1 ustawy o ochronie przyrody w zw, z art. 140 i 336 kc, art 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, 2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: art. 3 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 ( 1 pkt 2 i 4 kpa oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w aspekcie dyrektywy z dnia 2 kwietnia 1979 r. Rady Wspólnot Europejskich w sprawie ochrony dzikiego ptactwa /79/409/EWG/, tzw. "ptasiej" w związku z potrzebą zabezpieczenia gatunków ptaków objętych ochroną, a także art. 3 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7, 77, 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się tak, jak w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym oraz przed Sądem pierwszej instancji dodatkowo wskazując, że ustalenie w kwestionowanej decyzji, iż usunięcie drzew może nastąpić po okresie lęgowym ptactwa nie gwarantuje zachowania prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z terenu użytkowanego jako cmentarz Stowarzyszenie nie kwestionuje, iż stanowi on własność wnioskodawcy, to jest Gminy J.. Wywodzi natomiast, iż skoro ustawodawca w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jako podmiot właściwy do wystąpienia z wnioskiem posiadacza nieruchomości, to wyłącznie posiadacz ma prawo skutecznie wniosek złożyć. Rolą właściciela nieruchomości jest tylko wyrażenie na rzecz posiadacza odpowiedniej zgody, gdyż bez zgody właściciela wniosek posiadacza nie mógłby być uwzględniony. Otóż wypada zauważyć, że gramatyczne sformułowanie przepisu może budzić takie nieporozumienia, jak w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem zostało zapisane, iż wnioskodawcą może być właściciel lub posiadacz nieruchomości, od którego jednak wymagane jest przedłożenie zgody właściciela, sprawa byłaby oczywista. Pominięcie w normie prawnej właściciela i wskazanie tylko posiadacza jako uprawnionego do złożenia wniosku, w oczywisty sposób powoduje, że odczytujący przepis mogą wnosić, że wolą ustawodawcy było, iż tylko posiadacz a nie właściciel nieruchomości, jest podmiotem uprawnionym przez normodawcę do wystąpienia z wnioskiem. Jest już jak się wydaje kwestią nie budzącą wątpliwości, iż nie sposób odczytywać przepisów stosując je tylko przy uwzględnieniu ich treści, czyli według wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięganie do wykładni funkcjonalnej, celowościowej, poszukując rozwiązań racjonalnych. Otóż rację niewątpliwie ma Sąd pierwszej instancji, iż pomimo, że właściwie wyłącznie jako podmiot właściwy do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie drzew wymienia się w ustawie posiadacza nieruchomości, to okoliczność ta nie może w żadnej mierze pozbawić prawa właściciela do ubiegania się o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Niejako potwierdzeniem tego stanowiska jest obłożenie wniosku posiadacza warunkiem dołączenia zgody właściciela, co należy rozumieć w ten sposób, że na złożenie wniosku przez właściciela nie jest już potrzebna żadna zgoda innego podmiotu, np. posiadacza nieruchomości. Tym samym nie jest zasadne twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że kwestionowana decyzja była skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, gdyż został rozpoznany wniosek Gminy J. będącej przy tym właścicielem terenu. Nie mogły być również uznane za usprawiedliwione pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Nie jest w istocie sporne w sprawie, że sprawa dotyczy drzew na terenie, który nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie mają więc zastosowania przepisy o ochronie dóbr kultury i zabytkach. Nie można też skutecznie zarzucać nie uwzględnienia przepisów wspólnotowych w aspekcie ochrony ptactwa, zwłaszcza że ta argumentacja pojawiła się faktycznie dopiero w skardze kasacyjnej, a ponadto w kwestionowanej decyzji taką ochronę uwzględniono wskazując, że możliwe jest usunięcie drzew tylko w okresie poza lęgowym. Kwestię dotyczącą spełnienia warunków do odstąpienia od pobierania opłat z tytułu usunięcia drzew oceniano pod względem dowodowym w zwykłym postępowaniu, zaś w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów kpa /art. 7, 77, 80 kpa/. Skarżące Stowarzyszenie tej problematyki natomiast nie dostrzegło podnosząc, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego w wymaganym według niego zakresie. Słuszne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w postępowaniu nieważnościowym nie można skutecznie kwestionować braku uzależnienia zgody na usunięcie drzew od ich przesadzenia lub dokonania dosadzeń, zwłaszcza że składająca wniosek strona sama w materiale dołączonym do wniosku wskazuje, że takie dosadzenia zamierza dokonać. Trudno dopatrzyć się w tej sytuacji jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego, zwłaszcza iż odpowiednie nałożenie obowiązku jest rzeczywiście fakultatywne, a więc organ nie musi go ustanowić, lecz może, wówczas gdy w jego ocenie jest to niezbędne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.