II SA/Rz 801/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do rozpoznania odwołania R. M., w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. L.-W. w Rz. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] w sprawie o ustalenie dla S. L.-W. w Rz. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Osiedle profesorskie" III etap – budynek mieszkalny wielorodzinny z przyłączami wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej na części działki nr 271/2 obr. 209 w Rz. przy ul. D.. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 1 września 2006 roku S. L.-W. w Rz. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Osiedle profesorskie" III etap – budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr 271/2, obr. 209, położonej w Rz. przy ul. D.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako kpa), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami, dalej jako u.p.z.p.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż konieczność wydania decyzji podyktowana była faktem, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie, w stosunku do którego obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do złożonych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zastrzeżeń odnośnie wysokości planowanej inwestycji oraz jej wpływu na środowisko organ podał, iż zostały one wzięte pod uwagę. Wysokość planowanego obiektu ograniczono do dwóch kondygnacji z dopuszczeniem trzeciej, punktowo w poddaszu, celem zróżnicowania bryły budynku. Odnośnie wpływu inwestycji na środowisko wywiedziono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490). W kwestii zastrzeżeń dotyczących konkretnych rozwiązań projektowych organ wskazał, iż będą one mogły być przedmiotem analizy w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Motywując konieczność ograniczenie terenu inwestycji stosownie do graficznego załącznika decyzji, organ zaznaczył, iż teren niedopuszczony do realizacji inwestycji – południowo zachodni kraniec inwestycji – przeznaczony jest pod układ komunikacyjny; nowoprojektowaną drogę z zachodu na wschód. Informację taką organ otrzymał po zasięgnięciu opinii Biura Rozwoju Miasta. Końcowo organ stwierdził, iż wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem niezbędnych opinii a strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz projektem decyzji. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania wraz ze stosownym pouczeniem co do sposobu oraz terminu wniesienia od niej odwołania. W dniu 20 kwietnia 2007 roku do Urzędu Miasta wpłynęło odwołanie M. Ś., R. M., M. S. i A. S.. Zarzucono w nim, iż zaskarżona decyzja wykorzystuje fakt nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz lekceważy względy architektoniczne. Odwołujący się wskazali, iż budowa 8 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą w sąsiedztwie ich zabudowań, będzie dla nich bardzo uciążliwa a ponadto znacznie obniży wartość ich nieruchomości. Podkreślili również, iż w okresie, gdy nabywali swoje nieruchomości nikt ich nie uprzedził, że w pobliżu powstanie tzw. "blokowisko". W dniu 17 maja 2007 roku do Urzędu Miasta wpłynęło natomiast pismo R. M., w którym wnosząca je stwierdziła, iż nie zgadza się, aby planowana droga przechodziła przez jej działkę. W odpowiedzi na wezwanie organu R. M. wyjaśniła, iż ww. pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...]. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. S. z uwagi na okoliczność, iż nie posiada on przymiotu strony w sprawie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia dla S. L.-W. w Rz. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Osiedle profesorskie" III etap – budynek mieszkalny wielorodzinny z przyłączami wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej na części działki nr 271/2 obr. 209 w Rz. przy ul. D.. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż jednym z niezbędnych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest, by nieruchomość, której decyzja ta ma dotyczyć miała – na dzień wydania decyzji - dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z ustaleń poczynionych przez SKO, działka 271/2 oddzielona jest od działki 286 stanowiącej drogę publiczną działką 272/2. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, iżby działka 272/2 była obciążona na rzecz każdoczesnego właściciela działki 271/2 stosowną służebnością. Brak jest również drogi wewnętrznej, która zapewniałaby dostęp do drogi publicznej. Ustalenia te zostały poczynione przez SKO w wyniku wezwania organu I instancji do nadesłania brakujących akt administracyjnych, w szczególności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2004 roku, nr [...] w sprawie ustalenia dla Przedsiębiorstwa Budowlanego "H.-b." Sp. z o.o. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Osiedle profesorskie" budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z budynkami garażowo-gospodarczymi, przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazu, energii elektrycznej, teletechnicznymi, wewnętrzną komunikacją osiedlową na działkach o nr 271, 272 wjazd z ul. D. na działkach 272, 286 obr. 209 w Rz. przy ul. D.. Wychodząc z założenia, że ustalenia warunków zabudowy dokonano bez zaistnienia jednego z warunków koniecznych dla takiego rozstrzygnięcia, organ doszedł do przekonania, iż jedyną właściwą reakcją na taki stan rzeczy będzie wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja SKO została doręczona S. L.-W. w Rz. w dniu 6 sierpnia 2007 roku – k. 29 akt administracyjnych organu II instancji. W dniu 5 września 2007 roku podmiot ten zaskarżył wzmiankowaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – pieczęć datownika nadawczej placówki pocztowej, koperta na k. 13 akt sądowych. Wnosząc o jej uchylenie w całości strona skarżąca wywiodła, iż jakkolwiek podziela stanowisko SKO, że dostęp do drogi publicznej stanowi jeden z warunków, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to za błędne uznaje ustalenie, iż działka 271/2 dostępu takowego nie posiada. W rozwinięciu swojego stanowiska strona skarżąca podkreśliła, iż SKO błędnie przyjęło, że działka 271/2 nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy jedyna nieruchomość, która działkę tę od drogi oddziela, stanowi również jej własność. Domaganie się wykazania ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej lub dostępu do drogi wewnętrznej strona skarżąca uznała za nietrafne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się przy tym na analogiczne argumenty, jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 roku R. M. podała, iż odwołanie wniosła dopiero w lipcu 2008 roku, gdyż wcześniej była chora i nie mogła tego uczynić. W odpowiedzi na pytanie Sądu oświadczyła, iż przed SKO nie toczyło się postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia jej odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek niewyłącznie z przyczyn w niej wskazanych. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd pewne przyczyny uwzględnił również z urzędu. Wniesienie odwołania jest czynnością procesową niezbędną do uruchomienia administracyjnego toku instancji, w ramach którego organ II instancji ponownie rozpatruje i załatwia sprawę administracyjną w całości. By proces ten mógł być wszczęty odwołanie musi być skuteczne; musi spełniać określone prawem wymogi formalne, oraz musi być wniesione od decyzji nieostatecznej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ II instancji zobligowany jest więc ustalić, czy odwołanie wniesione zostało w terminie i czy spełnia wymogi stawiane mu przez przepisy kpa. Negatywna konkluzja w tym zakresie winna skutkować wydaniem przez organ II instancji jednego z postanowień, o jakich mowa w art. 134 kpa, tj. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu terminu do jego wniesienia. W niniejszej sprawie organ nie dostrzegł, iż odwołanie jednej ze stron – R. M., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, została ona doręczona uczestniczce w dniu 6 kwietnia 2006 roku – zwrotka w kopercie na k. 22a akt adm. organu I instancji. Tymczasem odwołanie zostało sporządzone w dniu 15 maja 2007 roku, a wpłynęło do organu w dniu 17 maja 2007 roku. W aktach brak jest wprawdzie koperty, bądź adnotacji o osobistym wniesieniu odwołania, co uniemożliwia ustalenie dokładnego dnia jego wniesienia, niemniej już z zamieszczonej na nim daty sporządzenia – 15 maja 2007 roku - jednoznacznie wynika, iż nastąpiło to z uchybieniem 14 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. Skoro bowiem doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 6 kwietnia 2007 roku, to termin do wniesienia odwołania upływał z końcem dnia 20 kwietnia 2007 roku. Sąd uwzględnił również złożone na rozprawie oświadczenie skarżącej, iż z powodu choroby odwołanie wniosła dopiero w lipcu 2007 roku. Rozbieżności pomiędzy wskazaną przez nią datą – lipiec 2007 roku – a datą widniejącą na odwołaniu – 17 maja 2007 roku, Sąd tłumaczy trudnościami w odtworzeniu dokładnego momentu wniesienia odwołania spowodowane upływem znacznego okresu czasu. Należy przy tym podkreślić, iż przyjęcie którejkolwiek z dat jako właściwej nie zmienia ostatecznej konkluzji, iż odwołanie R. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ustalona ostatecznie data – 17 maja 2007 roku – jakkolwiek jest dla organu względniejsza, zakłada krótszy okres uchybienia terminu, to jednak nie dezawuuje procesowych skutków rozpoznania nieterminowo wniesionego odwołania. Wyżej naprowadzone okoliczności determinują stwierdzenie, że zaskarżona decyzja SKO, rozpatrująca odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności (tak również B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wyd., Warszawa 2006, Art. 134 Nb 7.) Należy przy tym zaznaczyć, iż od decyzji organu I instancji wniesiono dwa odwołania, z których wadliwie rozpoznano in merito wyłącznie to, sporządzone przez R. M.. Zakwestionowanie decyzji organu I instancji odwołaniem M. Ś., R. M., i A. S. było więc prawidłowe i skutecznie uruchomiło administracyjny tok instancji. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, jako następstwo rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, winno być ograniczone podmiotowo wyłącznie do tych stron postępowania, które były jego autorami. Uwzględniając tę okoliczność Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do rozpoznania odwołania R. M.. Przechodząc do rozpoznania pozostałego zakresu zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż również jest on wadliwy. Sąd podziela zarzut skargi, iż SKO dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czym naruszyło przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Trzeba zgodzić się z organem, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1 do 5 zawiera warunki, których jedynie łączne spełnienie upoważnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Za nietrafny należy natomiast uznać pogląd, iż w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. działka, która ma zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy właścicielem zarówno tej działki, jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przyległej do drogi publicznej jest ten sam podmiot. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu tych nieruchomości jest ten sam podmiot pozwala stwierdzić, iż nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej, w sensie prawnym, ma do niej dostęp. Potwierdzeniem słuszności przyjętego założenia jest treść powoływanego przez organ art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Stosownie do jego treści przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Już na wstępie trzeba podkreślić, iż strona skarżąca nie mogła uzyskać dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej bądź innej służebności gruntowej możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej są różne podmioty (w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93, dalej jako KC, mowa jest wprost, że ustanowienia drogi koniecznej można żądać od "właścicieli gruntów sąsiednich". Podobnie w art. 285 KC stwierdza się, że "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości..."). Istota służebności sprowadza się wszak do tego, że ogranicza się prawo własności nieruchomości jednego podmiotu na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości, gdyż bez tego ograniczenia korzystanie z niej nie jest możliwe. Jeżeli właścicielem obu nieruchomości jest ten sam podmiot ustanawianie służebności jest bezprzedmiotowe. Ingerencja w cudzą sferę prawną w celu umożliwienia właściwego korzystania z własnej nieruchomości nie ma sensu, ponieważ prawo własności nieruchomości władnącej i obciążonej skupione zostało w jednym podmiocie. Oznacza to, że służebność gruntowa nie może obciążać nieruchomości na rzecz tego samego właściciela innej nieruchomości – tak również S. Rudnicki [w:] Kodeks Cywilny. Komentarz, Lex Polonica Maxima CD, uwaga 1 do art. 285). Potwierdzeniem dla zaprezentowanych poglądów jest również art. 247 KC, gdzie stwierdza się, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do wymagania by strona skarżąca posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115). W sytuacji gdy w stosunku do działek 271/2 i 272/2 przysługuje jej to samo prawo, o najszerszym z możliwych zakresie – prawo własności – przyjąć należy iż, każda z nich posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują bowiem wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze. Kluczowa w tej kwestii jest sfera legalna, a więc to, z jakiego prawa ten dostęp wynika – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/2005, publ. Elektroniczny System Informacji Prawnej Lex Polonica Maxima CD, nr 1254356. W art. 2 pkt 14 nie posłużono się zwrotem "bezpośrednio położona" lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Pozwala to przyjąć, iż chodzi tu nie tyle o kategorie faktyczne lecz także/głównie prawne. Symptomatyczne jest także to, że dostępowi do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej ustawodawca nie nadał charakteru bezpośredniego. Nie wyodrębnił przy tym osobnej kategorii, z której jednoznacznie wynikałoby, że dostęp taki istnieje poprzez prawo własności; obejmowałaby ona sytuację, gdy właścicielem terenu w stosunku do którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz jedynej nieruchomości, która ten teren od drogi publicznej oddziela, jest ten sam podmiot. Nie sposób przy tym wykluczyć, iż w takiej sytuacji dostęp do drogi publicznej istnieje. Jeżeli uprawnia do niego ograniczone prawo rzeczowe, to tym bardziej uprawniać musi prawo własności. Wszystkie ograniczone prawa rzeczowe, jak sama nazwa wskazuje, stanowią wyłącznie wycinek, ograniczoną wiązkę z uprawnień właściciela. Stąd, jeżeli za dostęp do drogi publicznej uznaje się korzystanie z nieruchomości do niej przyległej w ramach służebności drogowej, to musi się również za niego uznać, korzystanie z niej w ramach prawa własności. Spośród trzech, wskazanych w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sytuacji: bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, stan taki można wkomponować wyłącznie w pierwszą z nich. Mając na uwadze wyłożone kwestie Sąd stwierdza, iż dokonana przez SKO wykładnia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. była błędna i w sposób oczywisty wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z tych powodów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, w zakresie w jakim nie stwierdził o jej nieważności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uwzględni wyżej wyłożone kwestie, jak również rozważy, czy w sprawie wystąpiły wszystkie wymienione w art. 61 u.p.z.p. warunki. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a..