II OSK 503/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 800/08 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi I. P., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2007 r., którą Burmistrz Miasta Józefowa uchylił czynność materialno-techniczną zameldowania skarżącej na pobyt czasowy od dnia 6 kwietnia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. w budynku przy ul. N. w J. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji w przedmiocie uchylenia czynności zameldowania na pobyt czasowy I. P. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dla ustalenia czy skarżąca w dacie zameldowania mieszkała w miejscu pobytu czasowego organy obu instancji wykorzystały dowód z przesłuchania świadków, których zeznania stanowiły podstawę wydanych rozstrzygnięć. Przeprowadzenie tychże dowodów nastąpiło z oczywistą obrazą przepisów procesowych. Sąd zauważył bowiem, że jak wynika z akt administracyjnych, strony postępowania (skarżąca oraz R. G., który złożył wniosek o wszczęcie postępowania w rozstrzyganej sprawie) nie zostały powiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, a to oznacza, iż bez własnej winy nie mogły uczestniczyć w ich przesłuchaniu i zadawać im pytań. Według Sądu, wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ administracji w toku prowadzonego postępowania dowodowego naruszył zasady określone w art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. stanowi o jej wadliwości, która musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że organy obu instancji, rozpoznając sprawę, w ogóle nie zajęły się wyjaśnieniem, czy przedstawione przez I. P. potwierdzenie pobytu czasowego w budynku przy ul. N. [...] w J. spełniało wymogi określone w art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Organom uszło w szczególności uwadze, że czynność potwierdzenia pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt czasowy należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, a to oznacza, iż I. P., posiadając pełnomocnictwo matki do dokonywania czynności zwykłego zarządu, nie była uprawniona do potwierdzenia swojego pobytu czasowego pod wskazanym wyżej adresem. Z uwagi na powyższe przyczyny, rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków z zachowaniem wskazanych wyżej zasad oraz wyjaśnić kwestię związaną z dokumentem, na podstawie którego dokonano zameldowania skarżącej na pobyt czasowy. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie wniesionej w sprawie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 9 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ wskazał, że strony postępowania były prawidłowo powiadamiane o mających się odbyć czynnościach, takich jak przesłuchanie świadków (odpowiednie pisma wysłane do stron znajdują się w aktach administracyjnych), wobec czego zarzut naruszenia w postępowaniu art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. jest niezasadny. Skarżąca nie odbierała powiadomień, ponieważ faktycznie nie przebywała pod wskazanym adresem w budynku przy ul. N. Wyrażony przez Sąd pogląd co do tego, że organ nie zbadał faktu niedysponowania przez skarżącą prawem do potwierdzenia pobytu w lokalu, powinien z kolei służyć wsparciu argumentacji na rzecz oddalenia jej skargi na decyzję z [...] lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wadliwie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 9 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje wydane przez Wojewodę Mazowieckiego oraz Burmistrza Miasta Józefowa z przyczyn proceduralnych, niezawierając w swoim wyroku oceny prawnej kwestionującej określony sposób rozumienia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną decyzji. Istota wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia sprowadzała się do stwierdzenia, że istnienie podstaw uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącej w budynku przy ul. N. w J. uzależnione jest od wyniku prawidłowo dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Skarżący organ w swoich rozważaniach podjął próbę zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej tak uzasadniony zarzut nie mógł zostać uznany za trafny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów procesowych i zgadza się z tym, że powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Jak słusznie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, w kontrolowanym postępowaniu - wbrew dyspozycji wymienionego przepisu - strony nie zostały powiadomione o terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadka, co skutkowało tym, że nie mogły one bez własnej winy uczestniczyć w przesłuchaniu, mając możliwość zadawania w jego trakcie pytań osobom przesłuchiwanym. Wprawdzie według wnoszącego skargę kasacyjną, w aktach administracyjnych znajdują się pisma informujące strony o przeprowadzeniu wymienionego wyżej środka dowodowego, niemniej jednak dotyczy to jedynie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Wojewoda Mazowiecki, uznając za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wezwał na świadka K. K. i A. O. i wymienione osoby w dniu 29 października 2007 r. przesłuchał, nieinformując stron o tym fakcie. W aktach sprawy znajdują się wezwania skierowane do powyżej wskazanych osób (pisma z 16 października 2007 r.) oraz protokoły ich przesłuchań. Brak jest jednak w aktach potwierdzenia, że każda ze stron w przewidzianym prawem terminie została powiadomiona o mającym nastąpić przesłuchaniu świadków. Podobnie rzecz się ma z przesłuchaniem w siedzibie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - Oddziale Ewidencji Obywateli w dniu 29 listopada 2007 r. świadków zgłoszonych przez R. G. (M. L., S. Z., J. P., E. P.). Osoby te złożyły zeznania, co do których I. P. mogła się wypowiedzieć dopiero będąc wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (pismo z wezwaniem z dnia 4 grudnia 2007 r.). Oznacza to, że organ administracji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zastosował się do obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, złamawszy jednak znajdujące się w wymienionym przepisie równoległe zobowiązanie procesowe polegające na zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W kontrolowanej sprawie prawo stron do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodów, zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień w trakcie tych czynności nie zostało wyłączone, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny miał pełne podstawy do sformułowania stanowiska o naruszeniu przez skarżący organ przepisów procesowych dotyczących trybu podejmowania czynności dowodowych i traktowania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Nie można się zgodzić z Wojewodą Mazowieckim co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien w zaskarżonym wyroku zarzucać organowi faktu niewyjaśnienia kwestii uprawnień przysługujących skarżącej do potwierdzenia swojego pobytu czasowego w budynku przy ul. N., skoro, jak zauważa skarżący organ, zarzut ten "w swym formalno-prawnym aspekcie" jest w istocie argumentem na rzecz oddalenia skargi. Wnoszący skargę kasacyjną, formułując takie stanowisko, nie dostrzegł dwóch istotnych kwestii, które łączą się ściśle z przywołaną sprawą. Pierwsza z nich zawiera się w stwierdzeniu, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji, ani też współuczestniczyć z organami w prowadzeniu postępowania dowodowego. W czym innym bowiem tkwi istota kontroli legalności działalności administracji, w ramach której sąd zobowiązany jest do zwrócenia organowi uwagi na kwestie dotychczas niewyjaśnione w postępowaniu, w czym innym natomiast upatrywać trzeba rozstrzygnięcia samodzielnie przez sąd kwestii przez organ administracji w całości pominiętych. Druga nie mniej istotna kwestia odnosi się do określenia tego, jakie skutki dla sprawy uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącej może mieć fakt niedysponowania przez nią dokumentem uprawniającym do potwierdzenia swojego pobytu w lokalu przy ul. N. Sąd I instancji nie stwierdził, by okoliczność ta miała przesądzające znaczenie dla prawidłowości decyzji orzekającej o uchyleniu zameldowania. Pogląd ten był jak najbardziej uzasadniony i wynikał z tego, że potwierdzenie pobytu danej osoby w lokalu ma charakter wyłącznie dowodowy, służąc przyśpieszeniu procedury meldunkowej (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1432/05). Stwierdzenie, że skarżąca nie była uprawniona do poświadczenia pobytu nie może z tego względu zwolnić organów od obowiązku wykazania, że w momencie podejmowania czynności rejestracyjnych wymieniona strona w rzeczywistości nie przebywała w spornym lokalu, albowiem ten właśnie aspekt sprawy, a nie kwestia zgody osoby dysponującej tytułem prawnym do lokalu, miał w rozstrzyganej sprawie kluczowe znaczenie. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie orzeczono w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu przyznanego prawa pomocy z uwagi na to, że przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.