II SA/Gl 236/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. B. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. znak [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. małżonkowie K. i G. B. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. Określili, że powierzchnia działki wynosi [...] m2, infrastrukturę techniczną w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię, kanalizację scharakteryzowali jako projektowaną, zaś wjazd na drogę publiczna jako istniejący. Budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny, o długości i szerokości [...] m, wysokości [...] m z dachem czterospadowym o kącie nachylenie [...]%. Usytuowanie kalenicy równoległe do frontu działki. Do wniosku załączono mapy oraz warunki techniczne zaopatrzenia w energię i wodę. [...] - Zakład Energetyczny C. pozytywnie określił warunki przyłączenia działki od sieci i zaopatrzenie budynku w energię elektryczną. Natomiast Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji pismem z dnia [...]r. podało, że w chwili obecnej brak jest możliwości podłączenia wody i kanalizacji z istniejących sieci. Warunki realizacji podłączenia wodociągowego zaistnieją po wybudowaniu ulicznej sieci wodociągowej w ul. [...] do wysokości domu. Do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej warunki odprowadzania ścieków należy uzgodnień z organem administracji architektoniczno budowlanej i urbanistycznej. Pismem z dnia [...]r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz określenie sposobu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków a także do przedstawienia charakterystyki inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów obiektów, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy oświadczyli, że w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zostaną na działce wykonane studnia i szambo. Wyjaśnili, że parametry inwestycji zostały określone w załączniku B i C do wniosku. Przedłożyli także mapę obejmującą teren, umożliwiającą przeprowadzenie analizy na obszarze wyznaczonym trzykrotnością frontu działki. Pismem z dnia [...]r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ze względu na to, że złożona mapa nie odpowiada wymogom prawa. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców na bezczynność organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...]r. uznało je za uzasadnione i zobowiązało Prezydenta Miasta C. do wydania decyzji w terminie do [...]r. Prowadząc postępowanie w sprawie organ I instancji ustalił, że teren obejmuje użytki rolne klasy R V o powierzchni [...] m2, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne i zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) przedmiotowa inwestycja nie będzie wymagała takiej zgody przy planowaniu zmiany jej przeznaczenia (pismo Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa UM C. z dnia [...]r. nr [...]). W następnej kolejności sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu. Na mapie wyznaczony został obszar analizowany, jego granice ustalono z zastosowaniem trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony teren został na mapie podzielony na cztery "jednostki urbanistyczne", oznaczone symbolami od A do D. Zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, usytuowanie planowanego obiektu oraz tereny zabudowane, dostępne z innych dróg publicznych. W części opisowej analizy stwierdzono, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze otuliny parku Krajobrazowego [...]. W planie miejscowym, który utracił moc, teren znajdował się w strefie ochrony terenów otwartych. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym w gminie działka położona jest na terenach otwartych w ciągach dolin na terenach cennych pod względem krajobrazowym. Stosownie do opracowania ekofizjograficznego, teren znajduje się w sąsiedztwie projektowanego rezerwatu leśnego "[...]". Działka stanowiąca współwłasność wnioskodawców stanowi fragment niezabudowanych terenów położonych przy ul. [...], na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...]. Istniejąca w terenie analizowanym zabudowa zlokalizowana jest wyłącznie w formie zabudowy przyulicznej wzdłuż ulic [...] i [...], z kilkoma skupiskami przy ul. [...]. Na działkach dostępnych z ulicy [...] nie występuje zabudowa mieszkaniowa, jedynie na działce położonej powyżej ulicy [...] znajduje się siedlisko zabudowy zagrodowej. W związku z powyższym nie ma możliwości spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie obsługi komunikacyjnej podano, ze działka ma dostęp do wydzielonego pasa terenu o szerokości ok. [...] m, który w ewidencji gruntów klasyfikowany jest jako droga, natomiast faktycznie jest to nieurządzony pas terenu stanowiący dojazd do pól. Teren technicznie nie jest przygotowany do zabudowy (brak możliwości zapewnienia dostaw wody i odprowadzania ścieków). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podał, że w terenie analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa z nielicznymi zabudowaniami zagrodowymi i nielicznym rzemiosłem. Przy ul. [...] za skrzyżowaniem z ulicą [...] zlokalizowane jest pojedyncze siedlisko zabudowy zagrodowej. Na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] ulica [...], która jest drogą publiczną kategorii gminnej, nie jest urządzona i ma nienormatywną szerokość [...] m w liniach rozgraniczających. Nadto teren leży w wyróżnionej jednostce urbanistyczne D, w granicach ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych O.-M. oraz w granicy otuliny parku krajobrazowego. Wyróżniony teren analizowany ma promień ok. [...] m. Analizie poddano działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ulicy [...]. Stwierdzono, że nieruchomość leży w jednostce urbanistycznej, w której nie występuje jakakolwiek zabudowa a teren ten nigdy nie był dopuszczony do zabudowy. Na odcinku ulicy [...] od ul. [...] do [...] nie ma zabudowy ani nie ustalono warunków dla realizacji takiej zabudowy. Powołując się na stanowisko przedstawione w Komentarzu do ustawy wskazano, że wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, którego przejawem jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Uznano, że dopuszczenie do zabudowy terenów, które nigdy do takiej zabudowy nie były dopuszczone, nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawą do ustalenia warunków zabudowy w szczególności nie może być nieruchomość zabudowana, położona przy ul. [...] na północ od ul. [...], w odległości ok. [...] m od działki inwestorów, zarówno na fakt położenia w innej jednostce urbanistycznej, jak i ze względu na odmienna funkcję zabudowy. Przyjęto także, że droga, do której ma dostęp działka, nie spełnia wymagań w zakresie szerokości, co skutkuje niewykonalnością decyzji ustalającej warunki zabudowy w chwili wydania i w konsekwencji wadą prawną decyzji. W tym zakresie powołano się na przepis art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690). Oceniono, że tereny nie są technicznie przygotowane do prowadzenia zabudowy a inwestycja stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W piśmie z dnia [...]r. wnioskodawcy oświadczyli, że składają od niej odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w ocenie organu I instancji działka położona w terenie stanowiący niezabudowane użytki rolne nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ulica [...] nie spełnia warunków technicznych przewidzianych przepisami a sama działka [...] nie ma właściwego odstępu do drogi publicznej, teren nie jest technicznie przygotowany do prowadzenia inwestycji a realizacja inwestycji stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 4 pkt 2 i art. 7 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 1, 2, 5, 6 ust. 1 pkt 3 i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Wyznaczony na potrzeby analizy teren obejmuje działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, np. tak zagospodarowana jest działka nr [...]. Jest to działka sąsiednia w rozumieniu ustawy. Działkami sąsiednimi są bowiem nie tylko działki graniczące ze sobą, lecz działki położone w obszarze analizowanym. Zarzucono, że organ I instancji wadliwie dokonał podziału obszaru analizowanego na jednostki urbanistyczne i zaliczył działkę objętą wnioskiem do jednej z nich, całkowicie pozbawionej zabudowy. Spełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem ulica [...] jest drogą publiczną zaliczoną do dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]r., opubl. w Dz. Urz. Woj. C. nr [...] poz. [...]. Podnoszona kwestia szerokości drogi nie ma zatem znaczenia dla sprawy. Za spełniony uznano warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, albowiem ze znajdujących się w aktach pism wynika, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji gwarantuje wykonanie uzbrojenia terenu. Teren nie wymaga także zgody na przeznaczenie na cele nierolne. Przedsięwzięcie jest także zgodne z przepisami odrębnymi. Niezgodne z prawdą jest twierdzenie organu I instancji, że działka leży w granicy otuliny parku krajobrazowego, park taki w sposób przewidziany prawem nie został utworzony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Natomiast na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. pełnomocnik Kolegium zwrócił się o uwzględnienie skargi, zmieniając wcześniej wyrażone stanowisko. Podał, że organ odwoławczy podziela stanowisko dotyczące spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Uznał, że nie mają znaczenia kwestie parametrów technicznych drogi,skoro działka ma dostęp do drogi publicznej, zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa a granicach obszaru analizowanego realizowana jest aktualnie budowa budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten ma status prawa miejscowego i stanowi podstawę do ograniczenia właścicieli gruntów w swobodnym ich zagospodarowaniu. Natomiast jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma jednak status indywidualnego aktu administracyjnego, wydawanego w oparciu o przepis ustawy. Przepisy ustawy wskazują parametry, które stanowią podstawę do określenia w trybie administracyjnym o dopuszczalności zagospodarowania terenu w określony sposób. Ponieważ rozstrzygnięcie wydawane w tym zakresie stanowi ingerencję w sposób wykonywania prawa własności, przepisy regulujące wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy podlegają takim rygorom interpretacji i stosowania jak inne przepisy związane z ograniczaniem praw podmiotowych i wolności. W szczególności zatem należy opowiedzieć się za założeniem prymatu interesu indywidualnego nad społecznym, w granicach wyznaczonych przez akty rangi ustawowej czy zakazem wprowadzania warunków nie wyrażonych wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Kwestia dostępu działki do drogi publicznej nie budzi wątpliwości. Za wadliwe i pozbawione podstaw prawnych należy uznać zastrzeżenia organu dotyczące parametrów technicznych drogi czy funkcjonalności dojazdu o istniejącej szerokości. Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest jedynie, aby działka przeznaczona pod zabudowę posiadała dostęp do drogi mającej status publicznej. Ulica [...], co przyznał organ administracji, ma status drogi gminnej a działka inwestorów jest położona bezpośrednio przy tej ulicy. Tym samym spełniony jest ustawowy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za spełniony należy uznać także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Jest to okoliczność wystarczająca i brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek dalej idących wymagań, w szczególności źródłem ograniczeń dla swobody właściciela w zagospodarowaniu działki nie może być przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ogólna zasada w nim wyrażona nie może stanowić przesłanki branej pod uwagę w postępowaniu o ustalenie warunków. Instrumentem ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolne są m. in. przewidziane w ustawie wymagania i tryby dla uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia i zgody na wyłączenie gruntów z produkcji. Z materiału sprawy nie wynika także, aby ustaleniu warunków sprzeciwiały się przepisy szczególne. Zarzut o lokalizacji działki w obszarze chronionym nie został udokumentowany, wobec czego należy uznać go za gołosłowny. Posługiwanie się tego rodzaju argumentami, które nie znajdują oparcia w materiale normatywnym, należy ocenić jako szczególnie naganne w aktach kierowanych do obywateli. Praktyka taka narusza zasady legalności i zaufania do organów, które traktowane są jako element treści zasady państwa prawa. Podobnie krytycznie należy ocenić praktykę odwoływania się do materiałów normatywnych, które jednak nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Do materiałów takich należą w szczególności plany zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą oraz studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Decyzja dotycząca ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co uzasadniałoby potrzebę szczegółowego uzasadnienia przez organ wybranego i zastosowanego, alternatywnego skutku. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut braku dostatecznego uzbrojenia terenu. Zamierzenie dotyczy domu jednorodzinnego. Inwestor uzyskał zapewnienie dotyczące możliwości dostarczania energii elektrycznej. Teren natomiast nie jest skanalizowany, nie istnieje także w bezpośrednim sąsiedztwie wodociąg. W sytuacji braku kanalizacji, przepisy prawa dopuszczają wykonywanie indywidualnych zbiorników na nieczystości ciekłe, i takie rozwiązanie przewidzieli skarżący. Natomiast odnośnie zapewnienia dostaw wody, skarżący przewidzieli wykonanie własnej studni. Należy zwrócić uwagę, że w takiej sytuacji twierdzenie o braku dostatecznego uzbrojenia terenu jest co najmniej przedwczesne, nie wskazano bowiem na ograniczenia w zrealizowaniu podanych rozwiązań. Ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga rozważenia kwestii związanych z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa". O dopuszczalności ustalenia warunków decyduje po pierwsze stwierdzenie, czy w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zabudowa. Po wtóre, analiza cech tej zabudowy stanowi materiał do oceny dopuszczalności realizacji zamierzenia o określonych cechach i parametrach. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wyznaczony został na mapie obszar analizowany o właściwej wielkości. W obszarze tym, bez podstaw prawnych ku temu, wyznaczono cztery jednostki urbanistyczne. Nieruchomość objęta wnioskiem znalazła się w jednostce o symbolu D. W jednostce tej nie ma zabudowy, wobec czego organ I instancji przyjął, że na działkach sąsiednich brak jest zabudowy, czym uzasadniono decyzję odmowną. W konsekwencji analizie został poddany obszar dostępny z ulicy [...], ale tylko na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Takie ograniczenie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika z załącznika zawierającego wyniki analizy graficznej, ulica [...] krzyżuje się z ulicą [...]. Teren za skrzyżowaniem także leży w obszarze analizowanym. Dla planowanej inwestycji przewidziano dostęp od stron ulicy [...], wobec czego działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy są działki dostępne z tej ulicy. Powyżej skrzyżowania z ulicą [...] przy ul. [...] istnieje działka zabudowana, co do której organ stwierdził, że ma charakter zabudowy zagrodowej. Nie zostało bliżej wyjaśnione co charakterystyka ta oznacza, czy w ramach tej zabudowy mieści się dom mieszkalny i jakie okoliczności wykluczają zgodność istniejącej funkcji z planowaną budową budynku. Faktem bowiem jest, że działka ta jest zabudowana, co stanowi punkt wyjścia do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy, pozwalających ocenić dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji. Organ I instancji pominął także fakt, że w obszarze skrzyżowania ulic istnieją działki narożne, które są zabudowane i które w istocie są dostępne równocześnie z dwóch dróg publicznych: ulicy [...] i [...]. Dostępności działki nie należy utożsamiać z istnieniem zjazdu z określonej drogi. Jakkolwiek zatem działki te adresowo przynależą do ulicy [...] i mają urządzone zjazdy na tę drogę, to jednocześnie mają dostęp również od strony ulicy [...]. Zabudowa skrzyżowania dróg w istocie umożliwia przyjęcie zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuację zabudowy wzdłuż obu krzyżujących się dróg. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni podane zastrzeżenia, przyjmując do analizy działki położone w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego dostępne od strony ulicy [...], w tym zlokalizowane w obszarze skrzyżowania z ulicą [...]. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony w tym zakresie.