I OSK 1246/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak NSA Zygmunt Zgierski(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2031/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczony udział w nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz M. K. od Ministra Infrastruktury kwotę 452 (czterysta pięćdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczony udział w nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następuje okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił lokalizację drogi krajowej nr [...] (obwodnica G.) na wskazanym odcinku, z budową dróg dojazdowych, obiektów inżynieryjnych, przebudową skrzyżowań dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz przebudową infrastruktury technicznej. Pismem z dnia [...] września 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie złożyła M. K. ofertę zawarcia umowy nabycia udziału 4/24 nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4985 ha, nr [...] o pow. 0,1701 ha i nr [...] o pow. 0,0453 ha. Strona nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż udziału w przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy G., prawa własności udziału 4/24 części nieruchomości należących do M. K. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego, odszkodowanie w wysokości [...]zł. Po złożeniu przez M. K. odwołania, Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ powołał się na art. 15 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczącej zawarcia umowy. Organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kilkakrotnie składał M. K. ofertę kupna przedmiotowego udziału w nieruchomości. Ostatnią pisemną ofertę Dyrektor złożył w dniu [...] listopada 2005 r. na kwotę [...] zł, jednak M. K. nie wyraziła zgody na proponowane warunki. Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku ww. w nieruchomości. Wojewoda, stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., wyznaczył stronie termin do zawarcia umowy kupna-sprzedaży, informując, iż po jego upływie nastąpi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Po bezskutecznym upływie terminu Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Minister Budownictwa uznał zatem, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało prawidłowo. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2006 r. Strony złożyły wyjaśnienia do protokołu oraz zostały zapoznane z materiałem dowodowym. W toku rozprawy M. K. zobowiązała się do dostarczenia do [...] lipca 2006 r. operatu szacunkowego, jednakże w piśmie z dnia [...] września 2006 r. stwierdziła, iż takiego operatu nie dostarczy. Minister podał następnie, że na zlecenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego rzeczoznawca majątkowy wykonał stosowny operat szacunkowy na dzień [...] listopada 2006 r. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego Minister Budownictwa stwierdził, iż odpowiada on wymogom określonym w przepisach. Autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych i znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto badanie trendu czasowego nie wykazało w tym rejonie tendencji wzrostowej na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza transakcji sprzedaży została objęta okresem od III kwartału 2005 r. do IV kwartału 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił także, iż subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie. Zarzut strony, że powyższy operat szacunkowy wskazuje mniejszą kwotę nieruchomości, niż operat szacunkowy z dnia [...] września 2005 r., nie podlega - w ocenie organu odwoławczego - rozpoznaniu, ponieważ operat z 2005 r. utracił swoją ważność, a przy tym operat ten wykonany na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest dowodem w wywłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym. Organ jest zobowiązany zlecić wykonanie takiego operatu na potrzeby każdego postępowania wywłaszczeniowego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., podnosząc, że decyzja organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia odszkodowania narusza przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż jej wątpliwości budzą nieścisłości operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2006 r., którego wartość dowodową oceniają organy administracji. W przekonaniu skarżącej organy nie zebrały i nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, przez co doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2006 r. zaniżył, w jej ocenie, wartość rynkową nieruchomości, wpływając tym samym na zaniżenie należnego jej odszkodowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sąd I instancji podkreślił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a., czemu organ uczynił zadość. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego sporządzeniu, ani o jego wadliwości, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła innego operatu szacunkowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. skargę kasacyjną złożyła M. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego obarczone było wadą prawną w postaci nieważności, a zatem decyzje organów obu instancji również są tą wadą obciążone; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących legalności całego postępowania, w kontekście naruszenia art. 21 Konstytucji RP; 2/ prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w kontekście przepisów art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz przepisów procedury administracyjnej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał w lakonicznym uzasadnieniu, na jakiej podstawie uznał zarzuty skarżącej za subiektywne, zaś operat szacunkowy, stanowiący podstawę orzeczenia o odszkodowaniu, za sporządzony rzetelnie. W ocenie kasatora wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności przez władzę publiczną wymaga znacznie szerszego i głębszego uzasadnienia, jako że własność jest chroniona przepisami Konstytucji RP, zaś odszkodowanie za owo odjęcie winno być słuszne i uzasadnione. Wbrew przyjęciu tezy o subiektywnym odczuciu strony co do ustalonego odszkodowania, organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji jednoznacznie wykazał, iż w sprawie istnieją inne dowody, oraz że wynik ostateczny operatu szacunkowego jest sterowalny i zależy od katalogu nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania. Organ I instancji wyraźnie również wskazał, iż rzeczoznawca wziął pod uwagę jedynie rynek lokalny. Orzekający w trybie odwoławczym Minister Budownictwa również nie zwrócił na ten fakt uwagi, co dyskwalifikuje jego decyzję w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania. Tym samym organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, dopuściły się obrazy art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie przy orzekaniu zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej. Skoro ochrona ma być równa dla wszystkich, to katalog nieruchomości przyjmowanych do porównania na potrzeby wyceny nieruchomości dla ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Państwa nieruchomości winien być znacznie szerszy niż tylko rynek lokalny. Jeśli zaś przyjmuje się, iż zróżnicowanie pozycji jest niezbędne, należy to uzasadnić w sposób zrozumiały i akceptowalny dla wywłaszczanego, co jest z kolei jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej, której pominięcie w stosowaniu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Nie jest bowiem odniesieniem się do zarzutu zacytowanie obowiązujących w kwestii odszkodowań przepisów ustaw i rozporządzeń. Ponadto Sąd I instancji, ferując wyrok, zupełnie pominął fakt naruszeń przepisów procedury administracyjnej, dotyczących postępowania dowodowego oraz zasad tego postępowania, jak również zupełnie pominął fakt, iż organy próbowały przerzucić na wywłaszczaną ciężar dowodu. W trakcie całego postępowania administracyjnego, jak również sądowego, skarżąca kwestionowała ustalenia operatu przyjętego przez organy administracji dla określenia wysokości szkody, jak również wskazywała na istnienie innych operatów dotyczących wywłaszczanej nieruchomości oraz nieruchomości z rynku lokalnego. To na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, by sprawa została wyjaśniona w sposób jednoznaczny i ostateczny. Skoro więc wywłaszczana wiarygodnie wskazuje (co organ przyznaje), iż ceny gruntów w mieście Gołdap różnią się od wartości przyjętej w operacie, to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia dowodu na okoliczność istnienia rozbieżności. Organy orzekające w sprawie zaniechały tego obowiązku, zaś Sąd I instancji nie dostrzegł tego problemu podczas rozpoznawania sprawy. W ocenie skarżącej zachodzi także uzasadnione podejrzenie, iż decyzje organów administracji publicznej zapadłe w sprawie obarczone są wadą nieważności. Mianowicie żaden z orzekających organów nie badał, czy zachodziła konieczność wywłaszczenia całej nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca. Uzasadnienia żadnej z decyzji nawet słowem nie ustosunkowują się do tej kwestii, mimo wyraźnego wskazania w art. 21 Konstytucji RP, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Tymczasem w decyzjach organów obydwu instancji nie określono, jaka część wywłaszczonej nieruchomości przeznaczona została na cel publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wniosek taki nie oznacza, że aprobatę Sądu zyskują wszystkie zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty. Za chybione uznać trzeba w szczególności te, które dotyczą kwestii nieważności postępowania, wzmocnionej powołaniem się na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut nieważności postępowania nie powinien być zgłoszony w ramach naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sens którego jest taki, że Sąd I instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach szerszych od zakresu zaskarżenia, a w każdym razie granicami tymi nie jest związany i musi sprawę rozpoznać tylko w ramach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Sąd nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej oraz stosunku prawnego tejże sprawy, ponieważ wówczas miałby do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze nowego aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który w zdaniu 1 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia o treści odpowiadającej wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd do swych rozważań, ale musi obejmować także ocenę ustaleń poczynionych przez organ administracyjny z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem. Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a Sąd I instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Z treści uzasadnienia powinno również wynikać, iż Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawienie stanowiska Sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowiska organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości i elementy sporne ujawnione na etapie postępowania powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom tym Sąd I instancji nie sprostał. Dokonane ustalenia, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności, jeśli uwzględni się czynione przez stronę skarżącą zarzuty. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie zaś do ust. 2 wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też w skardze skierowanej do Sądu I instancji, M. K. zarzucała wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę Ł. Ż., przeciwstawiała też treść tego dowodu opinii sporządzonej przez Z. G. Obowiązkiem organu administracji, legalność działania którego kontroluje Sąd I instancji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Ostatecznie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyduje organ. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109)), a określenie wartości nieruchomości nie może urągać wymogom przewidzianym w przepisach rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Skoro zatem przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Tymczasem umknęło zarówno organom orzekającym w sprawie, jak i Sądowi I instancji, iż operat będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania na kwotę 22071 zł nie określa warunków zawarcia porównywalnych transakcji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), nie określa też poziomu cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). W operacie rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż. brakuje również źródła danych o nieruchomościach, co nakazuje § 56 pkt 3 rozporządzenia i art. 155 ust. 1 pk1 1 - 7 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności jeśli uwzględni się czynione przez stronę skarżąca zarzuty i opisane wyżej uchybienia. W toku postępowania administracyjnego M. K. zarzucała przecież, iż operat szacunkowy zawiera wady, tj. nie uzasadnia, jak analiza trendu czasowego wpłynęła na ustalenie wartości nieruchomości, nie podaje rodzajów transakcji przyjętych do porównania, danych o lokalizacji nieruchomości porównywanych z nieruchomością wywłaszczoną. Nie wiadomo także, czy w transakcjach przyjęte były ceny rynkowe, czy też chodziło o szczególne warunki zawarcia transakcji, o których stanowi § 5 ust. 3 rozporządzenia. Skarżąca twierdziła także, że niewłaściwie dokonano analizy w zakresie ustalenia cech nieruchomości, w operacie przyjęto bowiem tylko dwie cechy - lokalizację i powierzchnię. Skarżąca powoływała się także na inny operat szacunkowy, z dnia [...] września 2005 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G., na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na etapie negocjacji, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Operat ten określał wartość nieruchomości skarżącej w kwocie wyższej, niż operat sporządzony na zlecenie organu. Operat ten nie mógł wprawdzie stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, bowiem utracił ważność, stanowił jednak jeden z dowodów sprawie, a ustalona w nim wartość nieruchomości (tej samej przecież) winna być wzięta pod uwagę przy ocenie kolejnego operatu szacunkowego, stanowiącego tym razem podstawę ustalenia odszkodowania. Wokół tej bowiem okoliczności, a więc wysokości odszkodowania i niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych (dwa operaty szacunkowe ustalające inną wartość spornej nieruchomości) koncentrowała się istota sporu. Tym bardziej, że daty sporządzenia operatów dzieli zaledwie rok i 2 miesiące, a badając trend czasowy rzeczoznawca Ł. Ż. nie stwierdził, by wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi ulegały w tym okresie zmianom. Tymczasem z treści motywów wyroku Sądu I instancji nie wynika, że zgłoszone zarzuty zostały przeanalizowane, skonfrontowane z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, jeśli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszystkie wątpliwości i niejednoznaczności, które podnoszone były na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwie i jednoznacznie wyjaśnione i zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy, bądź odwołanie się do konkretnych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Jeśli to niemożliwe, zaskarżony akt powinien być uchylony w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Uzasadnienie Sądu I instancji osłabia podjęte rozstrzygnięcie, nie przekonuje stron i sądu wyższej instancji o słuszności podjętego wyroku i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W takim przypadku nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 p.p.s.a.), bowiem trudno to ocenić, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia. Ujawnione więc naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, w oparciu o który nastąpiło oddalenie skargi, jest wadliwy. Tym samym wadliwy jest również proces subsumcji przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych wyżej przepisów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisu postępowania, przedwczesne byłyby rozważania zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej. Niemniej jednak na marginesie wskazać należy, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ww. ustawy nie z daty wydania decyzji ostatecznej, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601) - w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy zmieniającej. Naczelny Sąd Administracyjny chciałby się również pokrótce odnieść zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, jako że są to zarzuty o dużym ciężarze gatunkowym. Otóż przywołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy zasadniczej zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania materialnoprawnej pretensji, iż wyrok Sądu l instancji oddalający skargę ogranicza prawo własności, czy też osłabia gwarantowaną przez Konstytucję jego ochronę. Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 21 przewiduje, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), oraz że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano właśnie na cel publiczny, a wysokość odszkodowania i ustalenie, czy było ono słuszne, jest przedmiotem aktualnego sporu. Z kolei art. 64 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Naruszenia zasady równości ochrony prawnej skarżąca upatruje w sposobie ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia. Jednakże warunki ustalania takiego odszkodowania określone są w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych, które korzystają z domniemania ich konstytucyjności. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.