IV SA/Wa 397/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 11 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną przez M. H. decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja organu pierwszej instancji, została wydana w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i 7 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. i stwierdzała niezgodne z normą art. 11 ust. 1 ustawy trwałe wyłączenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 0,0434 ha gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne – lasy położone w granicach administracyjnych miasta P., o typie siedliskowym lasu LMśw (las mieszany świeży), wchodzących w skład działki ewidencyjnej o nr [...], obrębu ewidencyjnego U. miasto P. Na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. ustalono sprawcy wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej – M. H. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, ustaloną na kwotę 26 111, 61 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązał inwestora – M. H. do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie opisanych powyżej gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – pod budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu siedlisko. Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998r. wydał pozwolenie na budowę dla w/w inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2000r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2002 r., IV SA 1055/00 oddalił skargę M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i potwierdził naruszenie zasady ochrony przedmiotowych gruntów leśnych, zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. oraz niewykonanie wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1998 r. obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie opisanych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sygn. akt IVSA/WA 397/08 Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika również, iż działka nr [...] obręb U. – czyli opisany grunt leśny – w uprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz. [...]) nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei obecne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalone przez Radę Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. oraz zmienione uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. – wskazują, iż opisana działka ewidencyjna położona jest w terenie wyłączonym z zabudowy z preferowaną funkcją tereny żywicielskie, w granicach Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "M." Organ pierwszej instancji wskazał również, iż M. H. jako współwłaściciel przedmiotowego lasu jest zobowiązany do prowadzenia gospodarki leśnej na podstawie zadań ustalonych w aktualnie obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu oraz według decyzji podmiotu sprawującego nadzór nad gospodarką leśną. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, iż w niniejszej sprawie decyzje były wydawane kilkakrotnie przez organy różnych instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu, M. H. argumentując, iż prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gospodarki leśnej oraz działalność usługową związaną z leśnictwem, przedstawił kserokopię zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z [...] kwietnia 2006 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał na oświadczenie skarżącego, że na terenie działki ewidencyjnej nr [...] prowadzi on gospodarstwo leśne i gospodarkę leśną. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ocenił, iż z przedłożonego zaświadczenia Prezydenta Miasta T. wynika, że skarżący M. H. uzyskał z dniem 6 kwietnia 2006 r. dodatkowe wpisy do ewidencji działalności gospodarczej, w tym w przedmiocie działalności z zakresu gospodarki leśnej oraz działalności usługowej związanej z leśnictwem. Z wymienionego zaświadczenia wynika, że miejscem wykonywania działalności są T. i P. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie decyzja została wydana w efekcie dokonania przez skarżącego czynności nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w Sygn. akt IVSA/WA 397/08 roku 1997 i ówcześnie obowiązującym stanie prawnym. Z kolei przedstawiony przez skarżącego wpis do ewidencji prowadzenia działalności związanej z produkcją leśną nie był obowiązujący w dniu nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji i nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podniósł, iż skarżący jako współwłaściciel niewielkiego lasu o powierzchni 0,85 ha wykonuje jedynie podstawowe zadania gospodarki leśnej. Organ stwierdził, iż nie można uznać, że skarżący prowadzi gospodarstwo leśne, bowiem niewielkie grunty leśne, niestanowiące własności Skarbu Pastwa wchodzą w skład gospodarstw rolnych, stosownie do art. 55 ³ k.c. W uzasadnieniu stwierdzono ponadto, że wydanie decyzji w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie sankcjonuje dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami wymienionej ustawy. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podał, iż w dniu faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji nie był on przeznaczony na cele nierolnicze w wówczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i obecnie również nie ma tego rodzaju przeznaczenia. Ponadto organ ocenił, iż nie można mówić o braku uniemożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skarżący był informowany o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu pierwszej instancji, jednak nie skorzystał z tej możliwości, natomiast w toku postępowania otrzymywał wszelkie dokumenty i pisma. Organ wskazał także, iż E., D. i M. L. są współwłaścicielami działki nr [...], zatem są stronami postępowania. Organ nie podzielił również zarzutów skarżącego, dotyczących wyłączenia pracownika oraz naruszenia art. 139 k.p.a., uznając je za bezzasadne. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2007r. złożył M. H., który wniósł o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z treścią pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] listopada 2007 r., skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej oraz art. 3 ust. 2 Sygn. akt IVSA/WA 397/08 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, jak również brak realizacji wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a. Skarżący wniósł także o obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż nie został poinformowany przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o możliwości zapoznania się z pismem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] listopada 2007 r, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do jego treści. Ponadto zarzucił, iż D. L. oraz M. L. nie są współwłaścicielami opisanej nieruchomości, bowiem przedmiotowa działka należy do skarżącego oraz E. L. Odnośnie naruszenia art. 139 k.p.a. podniesiono, iż decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych stanowi piątą kolejną decyzję wydaną w odniesieniu do tej samej nieruchomości, natomiast Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] maja 2000 r. nakładała na skarżącego obowiązek zapłaty kwoty 14 630 zł, natomiast kolejne decyzje – wydane na skutek odwołań skarżącego – doprowadziły do wydania decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] czerwca 2007 r., w której nałożono obowiązek zapłaty kwoty 26 695, 61 zł. Skarżący zarzucił również, iż jego nieruchomość – wbrew opinii organu – nie może zostać uznana, zgodnie z art. 55 ³ kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne, stanowi bowiem las, którego definicję zawiera ustawa o lasach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu kwestionowania skierowania decyzji do osób niebędących stroną w sprawie organ uznał go jako bezzasadny, bowiem z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż E. i M. L są współwłaścicielami przedmiotowej działki. Organ nie podzielił również pozostałych zarzutów skarżącego i stwierdził, iż miał on dostęp do akt w siedzibie Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, natomiast decyzję nakładającą obowiązek zapłaty kwoty 26 695, 61 zł wydał organ pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy, zatem – w ocenie organu – nie może być mowy o naruszeniu art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sygn. akt IVSA/WA 397/08 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu siedlisko przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb U. położonej w P. przy ul. [...], nałożyła na inwestora M. H., w oparciu o warunki wynikające z przepisów szczególnych, obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266, ze zm. /. Skarżący przed rozpoczęciem realizacji inwestycji i przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w trybie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Jak wynika z materiału dowodowego, w sprawie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej bez zezwolenia 0,0434 ha powierzchni gruntów Sygn. akt IVSA/WA 397/08 leśnych. W tym stanie faktycznym, wobec stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ zasadnie ustalił skarżącemu, jako sprawcy wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności (podwyższoną współczynnikiem 1,5 za lasy ochronne) w oparciu o art. 28 ust. 1 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 10 § 1 kpa należy wskazać, że rację ma skarżący podnosząc, iż nie został zawiadomiony przez organ drugiej instancji o możliwości zapoznania się z pismem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] listopada 2007r., co w konsekwencji uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do jego treści. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( II OSK 831/05 wyrok NSA z dnia 18 maja 2006r. ONSAiWsa 2006/6/157 ). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał tego. Z wypisów z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2002r. i z dnia [...] maja 2003r. znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że współwłaścicielami działki [...] są E. L. i M. H., udział każdego z nich we współwłasności wynosi po ½ części. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że również D. i M. L są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i służy im przymiot strony. D. L i M. L są rodzicami E. L i w sprawie mogą występować jedynie jako jej pełnomocnicy lub przedstawiciele ustawowi w przypadku niepełnoletności E. L. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ważność zaskarżonej decyzji w tej części, w której skierowana jest ona do M. H. i E. L. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza zasadę zakazu wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się wynikającą z art. 139 kpa (zakaz reformationis in peius). Zgodnie z brzmieniem art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sygn. akt IVSA/WA 397/08 Wysokość opłaty obciążającej skarżącego została ustalona decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast zakazem reformationis in peius związany jest organ odwoławczy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zakaz reformationis in peius nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Pogląd, iż przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa wypowiedział NSA w uchwale z 4 maja 1998r., FPS 2/98 (ONSA 1998r., Nr 3, poz. 79). Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1998r., ustaliła ona na przedmiotowej działce warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu siedlisko. W tej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach /t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435, ze zm./. Zgodnie z tym przepisem lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach definiuje pojęcie gospodarki leśnej jako działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Ze stanowiska skarżącego wynika, że zrealizowana na przedmiotowej działce zabudowa siedliskowa związana jest z gospodarką leśną. Skarżący w dniu 6 kwietnia 2006r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że prowadzi m. in. działalność w zakresie gospodarki leśnej i działalności usługowej związanej z leśnictwem. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, teren inwestycji nie utracił przymiotu lasu i nie wymaga zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Sygn. akt IVSA/WA 397/08 Abstrahując od zasadności takiego stanowiska skarżącego, należy zauważyć, iż pozostaje ono w sprzeczności z treścią decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1998r. Decyzja ta ustalając określone warunki dla konkretnej inwestycji, nałożyła jednocześnie na inwestora, czyli skarżącego, obowiązek uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść tej decyzji wskazuje, iż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1998r. jest decyzją ważną, funkcjonującą w obrocie prawnym. Tak więc zamierzając realizować inwestycję, skarżący winien był uzyskać stosowne zezwolenie. W tej sytuacji za niezasadny również należy uznać zarzut skarżącego braku realizacji jego wniosku w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.