I SA/Wa 379/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] unieważniającego przeprowadzony konkursu na stanowisko Dyrektora [...] w S. . Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że działając na podstawie § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855) Wójt Gminy M. unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora [...] w S. Przyczyną unieważnienia konkursu przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2007 r. w M. były nieprawidłowości zaistniałe, zdaniem Wójta Gminy, w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Wójt Gminy podniósł w uzasadnieniu wydanego zarządzenia, że przepis art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek powołania komisji konkursowej, w której skład wchodzi między innymi po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Wskazał również, że w skład komisji konkursowej został powołany jeden przedstawiciel organizacji związkowej w sytuacji, w której w konkursie brały udział dwie odrębne szkoły: Szkoła [...] w S. i [...] w S. Organ wykonawczy gminy uznał zatem, że dla legalności działań komisji niezbędne było uczestnictwo dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych, jako przedstawicieli dwóch zakładów pracy. W tej sytuacji Wójt Gminy unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora [...] Szkół w S., uzasadniając swoją decyzję niespełnieniem ustawowych wymogów, w zakresie dotyczącym właściwej reprezentacji związkowej, która miała znaczący wpływ na wynik postępowania konkursowego. W ocenie organu nadzoru brak było jednak podstaw do unieważnienia przedmiotowego konkursu, bowiem cała procedura dotycząca powołania komisji konkursowej przeprowadzona została prawidłowo. Z korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy M. a Zarządem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP) w M. wynika, że Wójt pismem z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił się do oddziału ZNP o oddelegowanie jednego kandydata do komisji konkursowej. W odpowiedzi na to pismo Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w M. upoważnił jedną osobę do prac w komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w S.. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zmian w składzie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w S. Wójt Gminy M. powołał do składu komisji konkursowej jednego przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego. W ocenie organu nadzoru formułowanie zarzutu o nieprawidłowej liczbie przedstawicieli związków zawodowych, uczestniczących w komisji konkursowej, jest bezzasadne, bowiem przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny i organ prowadzący nie ma prawa jej zmniejszać ani zwiększać. Z treści art. 36a ust. 5 pkt 3 wynika, że przedstawiciel związkowy reprezentuje w komisji konkursowej nie zakładową organizację związkową, lecz związek jako taki, bowiem ustawa nie dopuszcza, aby był on osobą zatrudnioną w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Osobę tę powinna wskazać właściwa władza statutowa związku zawodowego. Organ nadzoru uznał zatem, że Wójt kontrolowanym zarządzeniem o unieważnieniu konkursu w sposób istotny naruszył przepis art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie za niewystarczającej jednoosobowej reprezentacji organizacji związkowej. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] unieważniającego przeprowadzony konkursu na stanowisko Dyrektora [...] w S. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina M.. W uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przepisów art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie powołania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w S. Wyjaśniła, że aby nie przedłużać stanu tymczasowości i niejasnej sytuacji w zakresie obsady stanowiska dyrektora [...], Wójt Gminy zarządzeniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] postanowił odstąpić od zaskarżenia do sądu administracyjnego poprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zapadłego w tej sprawie, uznając je za słuszne i w konsekwencji uchylił swoje poprzednie zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Jednakże po ponownej dogłębnej analizie dokumentów oraz treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wójt Gminy postanowił zarządzeniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] ponownie unieważnić konkurs na dyrektora [...] uzasadniając swoje stanowisko faktem, że zarówno w dniu wydania zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, jak również w dniu przeprowadzenia konkursu działały dwa niezależne zakłady pracy (szkoły) tj. Szkoła [...] w S. oraz [...] w S.. Wobec powyższego, uznając uprawnienie międzyzakładowej organizacji związkowej do reprezentowania ZNP w składzie komisji konkursowej, Wójt Gminy podniósł, iż w jej skład powinno wejść dwóch (a nie jeden) członków komisji z ramienia międzyzakładowej organizacji związkowej ZNP, reprezentujących dwie niezależnie od siebie, funkcjonujące odrębnie, zakładowe organizacje związkowe. Powołując treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty strona skarżąca stwierdziła, że aby związek zawodowy mógł wytypować swojego przedstawiciela, musi posiadać strukturę organizacyjną (zakładową organizacją związkową), która musi być umiejscowiona w danym zakładzie pracy. Za takim rozumieniem powyższego przepisu przemawia wykładnia logiczno-gramatyczna. W związku z brakiem ustawowej definicji pojęcia "zakładowa organizacja związkowa", przy jego wykładni należy posłużyć się potocznym znaczeniem słowa zakładowa, czyli jednostka organizacyjna związku zawodowego, która została utworzona w konkretnym zakładzie pracy i która swoim zasięgiem działania obejmuje ten zakład. Z kolei struktura związku zawodowego obejmująca zasięgiem działania więcej niż jeden zakład jest już strukturą ponadzakładową (międzyzakładową). Równocześnie strona skarżąca uznała, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która działa (istnieje) w danym zakładzie pracy. Skoro na terenie Szkoły [...] w S. i [...] w S. nie działa zorganizowana struktura organizacyjna żadnego związku zawodowego, to nie ma żadnych wątpliwości, że nie ma w nim zakładowej organizacji związkowej. Tymczasem ustawodawca uzależnił skorzystanie z uprawnienia, jakim jest wytypowanie przez związek zawodowy przedstawiciela do prac w komisji konkursowej, od istnienia w szkole zakładowej organizacji związkowej. Jeżeli więc związek zawodowy, w granicach przyznanej mu swobody, nie utworzył w Szkole [...] ani w [...] ogniw organizacyjnych, w których ustawodawca usytuował określone uprawnienie, to nie będzie on mógł z tej kompetencji skorzystać. Jeżeli natomiast ustawodawca chciał, aby w komisji uczestniczył przedstawiciel międzyzakładowej organizacji związkowej użyłby zapisu takiego, jak to uczynił w art. 20 ust. 5a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 97, poz. 674, ze zm.), gdzie określił wyraźnie, że o zmianie wypowiedzenia nauczycielowi stosunku pracy zawiadamia się "zakładową (międzyzakładową) organizację związkową", czyli, że chciał, nawet gdyby nie działała zakładowa organizacja związkowa, objąć ochroną nauczyciela chociażby przez międzyzakładową organizację. Oznacza to zdaniem strony skarżącej, że ustawodawca rozdziela oba pojęcia "zakładowa" i "międzyzakładowa" organizacja związkowa. Jeżeli zatem w szkole nie została utworzona zakładowa organizacja związkowa, to związek zawodowy nie będzie mógł skorzystać ze swojego uprawnienia. Jeżeli jednak, pomimo wyżej przytoczonych argumentów, zgodzić się z oceną, że przedstawiciel ZNP poprzez wykładnię art. 34 ustawy o związkach zawodowych miał uprawnienia do zasiadania w komisji konkursowej jako reprezentant organizacji międzyzakładowej spełniającej zadania organizacji zakładowej, to należy przyjąć, że winien był wskazać dwóch swoich przedstawicieli do prac w komisji, ponieważ zarówno w momencie ustalania składu komisji konkursowej, jak i w chwili przeprowadzania konkursu istniały dwa niezależne od siebie zakłady pracy tj. Szkoła [...] w S. oraz [...] w S. . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 516/07 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt. OSK 916/04 (niepubl.), że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy. Tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły określa art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.) stanowiąc w ust. 3, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z treścią ust. 5 i 5b, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie po trzech przedstawicieli: organu prowadzącego szkołę lub placówkę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po dwóch przedstawicieli: rady pedagogicznej, rodziców i po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Przepis ust. 5 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, z tym że wchodzących w skład komisji konkursowej dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej wyłania się spośród przedstawicieli rad pedagogicznych wszystkich szkół lub placówek łączonych w zespół, a dwóch przedstawicieli rodziców wyłania się spośród rodziców uczniów wszystkich szkół lub placówek łączonych w zespół. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w składzie powołanej przez Wójta Gminy komisji konkursowej znalazł się przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP), a także że na terenie żadnej z łączonych szkół nie działa wyodrębniona struktura organizacyjna żadnego związku zawodowego. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, czy związek zawodowy, który działaniem swoim obejmuje szkołę, w której przeprowadzany jest konkurs na stanowisko dyrektora, powinien być reprezentowany w pracach komisji konkursowej, niezależnie od tego, czy posiada członków zatrudnionych w takiej szkole oraz czy ilość łączonych szkół wywiera wpływ na ilość przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych, którzy winni być powołani w skład komisji konkursowej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie podają znaczenia pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", a zatem należy w tej kwestii sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.), która stanowi, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 tej ustawy uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadnia zdaniem Sądu udział w komisji konkursowej przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Celem tej regulacji jest zapewnie udziału w pracach komisji konkursowej, a zatem możliwości obrony interesów grupy społecznej, jaką tworzą nauczyciele, organizacji, która statutowo powołana jest do takich działań i reprezentacji tej grupy zawodowej (art. 3 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 97, poz. 674, ze zm.). To, jakie jednostki organizacyjne obejmuje dana międzyzakładowa organizacja związkowa, określają decyzje właściwych organów danego związku zawodowego. Swoboda tych organów w tym zakresie ograniczona jest przez rozstrzygnięcia ustawowe i statut związku zawodowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 516/07). Za taką interpretacją przywołanych przepisów przemawiają rozwiązania systemowe dotyczące prawa nauczycieli do korzystania z pomocy związków zawodowych na zasadach dotyczących pracowników będących członkami takiego związku (art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 3 pkt 4, art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela). Związki zawodowe, jak to określono w ustawie o związkach zawodowych, reprezentują pracowników, bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 4, art. 7, art. 8 ustawy o związkach zawodowych). Podnieść należy, że szczegółową regulację dotyczącą reprezentowania praw i obowiązków pracowników oraz innych osób zawiera art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w którym rozróżniono działania związku w interesach zbiorowych oraz sprawach indywidualnych. W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują co do zasady wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy). Sytuacja taka może mieć miejsce np. przy rozwiązywaniu sporów zbiorowych lub zawieraniu układów zbiorowych pracy (zobacz art. 21 ust. 1 tej ustawy), a także w sytuacji powoływania dyrektora zespołu szkół, bowiem rezultaty takich czynności wpłyną również na sytuację pracowników niezrzeszonych w danym związku. W konkursie na stanowisko dyrektora szkoły mają prawo uczestniczyć nie tylko kandydaci (nauczyciele) zatrudnieni w szkole, w której odbywa się konkurs, ale wszyscy kandydaci wyrażający zainteresowanie ofertą konkursową, spełniający wymagania określone dla tego stanowiska. Przedstawiciele związku zawodowego, którzy biorą udział w pracach komisji wraz z innymi uprawnionymi, dają gwarancję bezstronności i czuwania nad przestrzeganiem ustalonych zasad prowadzonego postępowania konkursowego. O takim rozumieniu analizowanego przepisu świadczy również regulacja zawarta w art. 36a ust. 5b ustawy o systemie oświaty, w świetle której "przepis ust. 5 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek (...)". Oczywistym jest bowiem, że w nowo zakładanym zespole szkół lub placówek, nie działają jeszcze zakładowe związki zawodowe. Gdyby zatem przyjąć interpretację przedstawioną pierwotnie przez stronę skarżącą, niedopuszczalna byłaby reprezentacja związków zawodowych w komisji, utworzonej w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. Taka reprezentacja nie byłaby dopuszczalna (zgodnie z interpretacją strony skarżącej) również w sytuacji, gdy w danej szkole lub placówce nie działa żadna zakładowa organizacja związkowa. Gdyby rzeczywiście racjonalnemu ustawodawcy w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty chodziło wyłącznie o przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w szkole (placówce), to taki zapis wprowadziłby w sposób wyraźny, podobnie jak uczynił to np. w art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela, czy też w art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 13, poz. 123, ze zm.). W świetle powyższych wyjaśnień brak jest również podstaw do uznania zasadności ostatecznego stanowiska strony skarżącej zawartego w złożonej skardze, sprowadzającego się do stwierdzenia, że skoro w dniu powołania komisji konkursowej, jak również w dniu przeprowadzenia konkursu, działały dwa niezależne zakłady pracy (szkoły) tj. Szkoła [...] w S. oraz [...] w S., uznając uprawnienie międzyzakładowej organizacji związkowej do reprezentowania ZNP w składzie komisji konkursowej, w jej skład powinno wejść dwóch członków komisji z ramienia międzyzakładowej organizacji związkowej ZNP (a nie jeden), reprezentujących dwie niezależnie od siebie, funkcjonujące odrębnie, zakładowe organizacje związkowe. Art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty przesądza, że w skład komisji konkursowej wchodzi "po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych". Z brzmienia art. 36a ust. 5b wynika, że w przypadku nowo zakładanego zespołu szkół reprezentantów rad pedagogicznych i rodziców w komisji konkursowej wyłania się spośród przedstawicieli wszystkich łączonych placówek, jednak bez zwiększenia liczby tych reprezentantów w komisji. Postulowane przez stronę skarżącą zwielokrotnienie reprezentacji związku zawodowego w przypadku łączenia placówek nie znajduje zatem uzasadnienia. Brak jest więc podstaw prawnych do powołania więcej niż jednego przedstawiciela danej organizacji związkowej (w niniejszej sprawie Związku Nauczycielstwa Polskiego) w skład komisji konkursowej. Równocześnie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2008 r. przez Wójta Gminy M. Wójt "zawsze informował tylko Związek Nauczycielstwa Polskiego, ponieważ ze Związkiem tym zawsze współpracował, natomiast inne związki nie były powiadamiane ze względu na brak wiadomości o reprezentacji tych związków w placówce szkolnej" (k-81 akt sądowych). Skoro zatem w pracach komisji konkursowej uczestniczył przedstawiciel związku zawodowego obejmującego obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki), w której konkurs się odbywał, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku, to zachowany został określony przepisami prawa skład tej komisji. Osiągnięty również został cel omówionej regulacji prawnej polegający na tym, że przedstawiciel związku zawodowego, który bierze udział w pracach komisji daje gwarancję bezstronności i czuwania nad przestrzeganiem ustalonych zasad prowadzonego postępowania konkursowego. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.