I OSK 438/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/08 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1355/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. Ś. decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 16 września 2004 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie wydał decyzję nr (...) o wypłacie M. Ś. , zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 13 ust. 6, art. 24 ust. 6 w związku z art. 24 ust. 5 punkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". M. Ś. rozkazem personalnym nr 2 Dowódcy (...) Dywizjonu Trałowców z dnia (...) czerwca 2007 r. został z dniem 1 lipca 2007 r. zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego dowódcy grupy działu elektromechanicznego okrętu ORP "Gardno" i wyznaczony na stanowisko służbowe dowódcy grupy działu elektromechanicznego okrętu ORP "Gardno" (okres kadencji od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2010 r.). Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie decyzją z dnia (...) marca 2008 r. nr (...), na podstawie art. 162 § 1 punkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej kpa w związku z art. 24 ust. 1 i 6 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wydał decyzję o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2007 r. własnej decyzji z dnia 16 września 2004 r. o wypłaceniu wymienionemu żołnierzowi zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 15 maja 2008 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) marca 2008 r. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że fakt zwolnienia żołnierza z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem 1 lipca 2007 r. spowodował, iż z tym dniem utracił on uprawnienia do wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu i w związku z tym decyzja przyznająca to świadczenie stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro zmiana stanowiska powoduje utratę uprawnień do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, to analogicznie decyzja o wypłacie ekwiwalentu jest ważna do czasu zwolnienia ze stanowiska. Decyzja wydana w trybie art. 162 kpa stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma charakter deklaratoryjny, co oznacza potwierdzenie zaistnienia zwolnienia ze stanowiska wywołującego utratę uprawnień z mocą wsteczną. W skardze do Sądu M. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Podał, że w związku z tym, że 1 lipca 2007 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska i jednocześnie ponownie wyznaczony na to samo stanowisko, zwrócił się do osób kompetentnych w Oddziale WAM w Szczecinie z pytaniem, czy musi ponownie przedkładać wszystkie dokumenty do wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a jeśli tak to w jakim terminie powinien to uczynić. Zgodnie z uzyskaną informacją przedłożył wyciąg z rozkazu wyższych przełożonych odnośnie wyznaczenia na stanowisko służbowe. Nie złożył natomiast ponownie wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, gdyż według uzyskanych informacji nie było to konieczne. Pokreślił, że w związku z przedłożonymi przez niego dokumentami otrzymywał ten ekwiwalent za okres od lipca do grudnia 2007 r. i styczeń 2008 r. Dopiero w styczniu 2008 r. został poinformowany, że powinien, poza złożonymi w lipcu 2007 r. dokumentami, dołączyć także wniosek o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. Podniósł, że został błędnie poinformowany co do wymaganych dokumentów w tej sprawie. Zarzucił organowi odwoławczemu nieustosunkowanie się do faktu, że został błędnie poinformowany co do złożenia wymaganych dokumentów do przyznania ekwiwalentu. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z brzmienia art. 24 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ekwiwalent ten jest świadczeniem zamiennym wobec prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Skoro więc prawo do zamieszkiwania żołnierz otrzymuje na czas pełnienia obowiązków na wyznaczonym stanowisku to tym samym na tych warunkach przyznawany jest także ekwiwalent, przy uwzględnieniu terminów złożenia wniosku przewidzianych w ust. 5 art. 24. Sąd pierwszej instancji uznał, iż fakt, że rozkazem personalnym nr (...) Dowódcy 12 Dywizjonu Trałowców z dnia (...) czerwca 2007 r. skarżący z dniem 1 lipca 2007 r. został z tego stanowiska zwolniony i jednocześnie ponownie wyznaczony pozostaje bez wpływu na ciągłość pełnienia przez niego obowiązków na tym stanowisku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było zatem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 1 lipca 2007 r. decyzji z dnia 16 września 2004 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie ustalającej prawo M. Ś. do ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, gdyż skarżący po 1 lipca 2007 r. nadal pełni służbę na tym samym stanowisku, na które był wyznaczony w dacie wydania wskazanej decyzji z dnia 16 września 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 §2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1296) w zw. z art.1 §2 i art. 3 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako P.p.s.a.), przez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ w toku postępowania administracyjnego. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 6 w związku z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi M. Ś. i uchylenie zaskarżonej przez niego decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest następstwem błędu, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 P.p.s.a.. Faktem oczywistym i niekwestionowanym według skarżącego jest, że Sąd ma obowiązek ocenić rozstrzygnięcie administracyjne zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić opierając się jedynie na treści art. 24 ust. 5 ustawy oceniając, że zwolnienie ze stanowiska żołnierza służby stałej i jednocześnie ponowne wyznaczenie go na stanowisko pozostaje bez wpływu na ciągłość pełnienia przez niego obowiązków na tym stanowisku. Skarżący wywodził, iż zwolnienie ze stanowiska służbowego powoduje utratę uprawnień do korzystania z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przyznanego na czas pełnienia obowiązków służbowych na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Analogicznie, decyzja o wypłacaniu zryczałtowanego ekwiwalentu jest ważna do momentu zwolnienia żołnierza z zajmowanego stanowiska służbowego. Zatem każdorazowo przy obejmowaniu przez żołnierza stanowiska wymagane jest w jego ocenie wydanie również decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym lub decyzji o ekwiwalencie. Oznacza to, że z decyzją o wyznaczeniu na określone stanowisko jest związany obowiązek wydania decyzji o ekwiwalencie, w przypadku terminowego złożenia wniosku o rezygnacji z lokalu, tj. w terminie nie później niż 14 dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w jednostce wojskowej. Tym samym, bez względu na to, czy żołnierz obejmuje stanowisko w nowej, czy też w dotychczasowej jednostce, kwestia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym musu być przy każdym obejmowaniu stanowiska rozpatrywana przez organ. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż bezsporny w sprawie jest fakt zwolnienia M. Ś. dnia 1 lipca 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i objęcie z dniem 1 lipca 2007 r. kolejnego stanowiska służbowego. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest jego zdaniem fakt, że są to stanowiska tożsame, bowiem - zgodnie z brzmieniem cytowanego art. 24 ust. 1 pkt 5, skoro miało miejsce objęcie stanowiska służbowego, to nie ulega wątpliwości, że Skarżący był zobowiązany - w terminie 14 dni od objęcia stanowiska służbowego - wystąpić pisemnie do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ś. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania bowiem od wyników jego oceny zależy ocena zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego. Przechodząc do oceny naruszenia art. 1 §2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 §2 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że przepis ten dotyczy kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone typy aktów administracyjnych, wymienionych w ustawie. To, że Sąd dokonał innej oceny niż oczekiwana przez skarżącego, nie oznacza, że oceny tej dokonano sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przyjął, iż fakt, że rozkazem personalnym nr (...) Dowódcy 12 Dywizjonu Trałowców z dnia (...)czerwca 2007 r. skarżący z dniem 1 lipca 2007 r. został z tego stanowiska zwolniony i jednocześnie ponownie wyznaczony pozostaje bez wpływu na ciągłość pełnienia przez niego obowiązków na tym stanowisku. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem, iż Dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko lub decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z takiego prawa. Zatem każdorazowo w sytuacji w której żołnierz "obejmuje" nowe stanowisko, wymagane jest wydanie również decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez okres wskazany w orzeczeniu o wyznaczeniu na dane stanowisko, lub decyzji o ekwiwalencie. Oznacza to, że z decyzją o wyznaczeniu na określone stanowisko jest niejako związany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu lub w przypadku terminowego złożenia wniosku o rezygnacji z lokalu, decyzji o ekwiwalencie. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, że M. Ś. przerwał pełnienie służby wojskowej w związku ze zmianą stanowiska służbowego, gdyż nadal pełni on służbę na tym samym stanowisku, na które był wyznaczony w dacie wydania wskazanej decyzji z dnia 16 września 2004 r. Oznacza to, że ponowne objęcie tożsamego stanowiska służbowego z uprzednio zajmowanym na mocy rozkazu personalnego nie może zostać potraktowane jako jego zmiana, która powodowałaby obowiązek wydania decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym lub decyzji o ekwiwalencie. Mając powyższe na uwadze należało podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, gdyż dokonana przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie interpretacja przepisu art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia wykładni celowościowej powołanej ustawy. Racjonalny ustawodawca założył, iż żołnierzowi zawodowemu w trakcie pełnienia służby przysługuje zabezpieczenie mieszkaniowe lub też świadczenie ekwiwalentne. Nie znajduje zatem uzasadnienia pozbawianie żołnierza, przyznanego decyzją administracyjną, świadczenia za czas pełnienia służby (wykonywania obowiązków) na powierzonym mu stanowisku służbowym w przypadku objęcia identycznego stanowiska z poprzednio zajmowanym i wymagania w związku z tym złożenia wymaganych dokumentów do przyznania ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 6 w zw. z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia (...) września 2004 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie ustalającej prawo M. Ś. do ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, gdyż z chwilą objęcia przez niego tego samego stanowiska nie stracił on prawa do otrzymania przedmiotowego ekwiwalentu. W tej sytuacji za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną a zaskarżoną nią decyzję za niezgodną z prawem, to nie miał żadnej podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.