II SA/Bd 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008r. sprawy ze skargi firmy A na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu zamiennego i nałożenia innych obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz firmy A kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 188/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB), po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] maja 2004, nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej 9 segmentów z przyłączem wodno - kanalizacyjnym oraz siecią gazową z przyłączami na działce nr [...] przy ul. L. [...]. Ponadto uchylił wyżej wspomnianą decyzję z dnia [...] maja 2004 r. zmieniającą ostateczną decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. L. w zakresie ilości segmentów z 9 na 8 segmentów, w tym 9 lokali mieszkalnych. Jednocześnie na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z poźn. zm.) odmówił [...] Sp. z o.o. [...] wydania pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej 9 - segmentowego wraz z przyłączami wodno - kanalizacyjnymi oraz sieci gazowej wraz z przyłączami. W motywach decyzji organ wskazał, iż z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor dokonał przy tym samowolnie, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] PINB nałożył na [...] Sp. z o.o. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, wybudowanego przy ul. L. [...], a także obowiązek zamurowania otworu okiennego (strychowego) i otworu drzwiowego (balkonowego) oraz rozbiórki płyty balkonowej, wykonanych w ścianie szczytowej (na piętrze budynku) usytuowanej od strony działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Na wykonanie powyższych obowiązków wyznaczył termin do 30 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie realizacji obiektu doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na wykonaniu otworu okiennego i otworów drzwiowych wraz z balkonem w ścianie szczytowej obiektu, usytuowanej w odległości 2,10 m od granicy działki sąsiedniej. Podniósł, iż naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. wskazując, iż podjęła ona działania zmierzające do realizacji wynikających z tejże decyzji obowiązków, jednakże zdecydowana większość właścicieli budynku przy ul. L. odmówiła dokonania koniecznych pomiarów do przeprowadzenia inwentaryzacji powykonawczej niezbędnej do wykonania projektu zamiennego oraz że R. G. nie wyraziła zgody na dokonanie robót budowlanych nakazanych decyzją PINB zmierzających do likwidacji balkonu w segmencie będącym jej własnością. Spółka wskazała również, iż po uprzednio dokonanym odbiorze technicznym i sporządzeniu inwentaryzacji obiekt budowlany przy ul. L. [...] został dopuszczony do użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również R. i R. G. – właściciele nieruchomości znajdującej się pod adresem [...], ul L.. Wskazali oni, iż zanim podpisali umowę przedwstępną z firmą [...] Sp. z o.o. [...] (co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2001 r.) dotyczącą nabycia wyżej wspominanej nieruchomości, uzgodnili z inwestorem zmiany w projekcie budowlanym polegająca na przesunięciu ścian działowych lub ich likwidacji wewnątrz mieszkania, jak również przeniesieniu balkonu na stronę szczytową-południową budynku. Na usytuowanie balkonu na ścianie od strony działki [...] zgodę na piśmie wyraził jej właściciel Z. J.. Zakupiona przez nich w dniu [...] maja 2005 r. nieruchomość odpowiadała warunkom wcześniej uzgodnionym przez nich ze [...] Sp. z o.o. Dopiero w 2006 r. bez ich zgody sąsiad z parteru umieścił dodatkowe okno w piwnicy na stronie południowej budynku, w rezultacie czego wszczęto niniejsze postępowania i nałożono na [...] Sp. z o.o. obowiązek zamurowania okna i likwidacji balkonu w ich mieszkaniu. Ponadto odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła M. K., wskazując, iż organ administracji pozbawił ją możliwości udziału w sprawie, podczas gdy jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. L., powinna być traktowana jak strona niniejszego postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w świetle dostrzeżonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, z których część rażąco narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, działania organu I instancji były właściwe i zgodne z przepisami. Podniósł również, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego została wycofana z obiegu prawnego i od dnia uprawomocnienia się decyzji uchylającej pozwolenia na użytkowanie, budynek mieszkalny jest użytkowany nielegalnie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż nie odniesie się do odwołania R. i R. G. i M. K., gdyż te osoby nie są stroną postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. [...] podniosła, iż organ odwoławczy pominął fakt, iż aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r. Spółka ustanowiła odrębne własności lokali mieszkalnych i sprzedała te lokale dwóm rodzinom – R. i R. G. oraz M. K., a także E. i J. L.. Zarzuciła organowi również, iż nie wziął pod uwagę, że roboty zamienne były prowadzone na podstawie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego i że zostały uznane przez projektanta za nieistotne odstępstwo od zakresu robót zatwierdzonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Spółki organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stron niniejszego postępowania i błędnie przyjęły, że przymiot strony ma jedynie [...] Sp. z o.o. [...], która po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego tj. po [...] maja 2004 r. przestała być inwestorem, a po sprzedaży budynku - również właścicielem. Uczestnikami tego postępowania winni być, zdaniem strony skarżącej, również aktualni właściciele lub użytkownicy zakwestionowanego obiektu, gdyż to oni dysponują prawem do nieruchomości dla celów budowlanych i tylko oni mogą być inwestorami w toczącym się postępowaniu naprawczym. Konsekwencją błędnego ustalenia przez organ stron niniejszego postępowania, na stronę skarżącą nałożono wykonanie obowiązków niemożliwych do wykonania i niemożliwych do wyegzekwowania ani poprzez środki przymusu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani w postępowaniu egzekucyjnym cywilnym. Skarżąca nie ma bowiem możliwości zamurowania otworu okiennego i otworu drzwiowego oraz rozbiórki płyty balkonowej wykonanej w ścianie szczytowej, gdyż nie ma fizycznej możliwości wejścia na teren cudzej nieruchomości i wykonania tych prac bez zgody właściciela lub odpowiedniego dokumentu organu władzy publicznej uprawniającego do ingerencji w cudzą własność (do wydania takiego dokumentu nie istnieje podstawa prawna). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniósł również, iż po uchyleniu decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie prawnym został wniosek [...] Sp. z o.o. [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym, w świetle treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego organy I instancji prawidłowo nałożył obowiązek wykonania określonych robót na tę Spółkę. Wskazał także, iż obecny stan prawny wynika z faktu, iż strona skarżąca występując z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wprowadziła w błąd PINB, składając fałszywe oświadczenie o wykonaniu budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Dodał, iż inwestor nie doprowadził do końca budowy omawianego budynku mieszkalnego, a teraz próbuje przerzucić ciężar własnych uchybień na właścicieli budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) , dalej zwaną: "p.p.s.a."]. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Na wstępie zaznaczyć należy, iż ocenie sądu poddane zostały decyzje organów nadzoru budowlanego wydane po tym, jak w trybie nadzwyczajnym - wznowienie postępowania, uchylono pierwotne rozstrzygnięcia tych organów wydane w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Istotnym elementem niniejszej sprawy jest upływ czasu. Pomiędzy pierwotnie wydaną decyzją o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r., a decyzją ją uchylającą (z dnia [...]października 2007 r.) upłynęło ponad 3 lata. W tym czasie doszło do zmiany właściciela spornego budynku mieszkalnego. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r., skarżąca spółka [...] ustanowiła odrębną własność spornych lokali mieszkalnych i sprzedała je dwóm rodzinom tj. R. i R. małż. G. oraz M. K. we współwłasności oraz E. i J. małż. L.. Stało się to po uprawomocnieniu się pierwotnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r. wydanej na wniosek inwestora [...]. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, kto w takiej sytuacji może zostać zobowiązany do wykonania obowiązków określanych w art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z prowadzeniem postępowania naprawczego w trybie przewidzianym przepisem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (cyt. na wstępie) i to po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 kpa). Stanowisko rozstrzygających w sprawie organów jest jednoznaczne. Ściśle wiąże się ono z treścią wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Organy administracji uznały mianowicie, iż po uchyleniu decyzji o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2004 r. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, w obrocie prawnym pozostał wniosek [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego wszelkie działania zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie muszą odnosić się do podmiotu, który udzielenia tego pozwolenia się domaga. Tak rozumując nałożyły zaskarżonymi decyzjami obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego na skarżącą spółkę [...]. Nie można, zadaniem Sądu uznać, że ten tok rozumowania jest błędny. Faktycznie bowiem z przepisów ustawy prawo budowlane (art. 56, 57 i inne) wynika, że postępowanie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie podejmowane jest na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki złożył w dniu [...] grudnia 2003 r. [...]. Zanim jednak organy nadzoru budowlanego zdecydowały o nałożeniu określonych obowiązków na składającego wniosek o pozwolenie na użytkowanie, powinny ustalić jaką realną możliwość wykonania tych obowiązków w aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej ma wnioskodawca. Niewątpliwie bowiem postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 prawa budowlanego, mające zastosowanie także na etapie postępowania o pozwolenie na użytkowanie (w zw. z art. 59 ust. 5, art. 59 f ust. 6 prawa budowlanego), prowadzone jest po to, aby doszło do faktycznego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, takich jak na przykład w tej sprawie zamurowanie otworu okiennego, w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Od tego uzależniona jest możliwość zgodnego z prawem użytkowania obiektu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w spornych lokalach mieszkają ich aktualni właściciele – R. i R. G., M. K. oraz E i J. L.. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że nie są oni zainteresowani zamurowaniem otworu okiennego w ich lokalu (dotyczy to państwa G. i M. K.). Nie jest jednak pewne to, czy faktycznie odmówili wykonania tej i innych czynności skarżącej spółce, w sytuacji gdy zobowiązana ona była do tego stosowną decyzją administracyjną. Dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy (art. 7 i 77 kpa) koniecznym było uzyskanie od aktualnych właścicieli spornych obiektów pisemnych oświadczeń w sprawie zgody na umożliwienie [...] wykonania nałożonych na nią w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego obowiązków. W przedłożonych sądowi aktach sprawy nie ma dokumentu, który w sposób jednoznaczny potwierdziłby, że takiej zgody nie wyrażą. Gdyby jednak aktualni właściciele spornego obiektu nie zgodzili się na wykonanie przez [...] koniecznych prac budowlanych w ich lokalach, to możliwym byłoby zadaniem Sądu, nałożenie tych obowiązków właśnie na nich. Podstawę materialno - prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 52 prawa budowlanego. Należy bowiem przyjąć, że w sytuacji gdy w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego, koniecznym jest zastosowanie trybu naprawczego opisanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, to przepis ten należy zastosować łącznie z przepisem art. 52 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 obowiązany jest dokonać na swój koszt: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wiąże się to oczywiście z koniecznością poszerzenia kręgu osób będących stroną postępowania naprawczego wdrożonego na etapie postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Przepis art. 53 ust. 7 ustawy prawo budowlane zawężający krąg stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie będzie miał więc zastosowania w sytuacji, gdy w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie koniecznym będzie zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą ustalić adresata obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 w taki sposób, aby wykonanie tych obowiązków w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej stało się realne. Przy czym wyboru dokonywać mogą spośród stron postępowania naprawczego: dawnego inwestora i wnioskodawcy [...] oraz właścicieli spornego obiektu budowlanego ewentualnie zarządcy obiektu. Mając powyższe na uwadze, uznając, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego przez błędną ich interpretację, jak i przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. jak w pkt 1, a na podstawie art. 152 jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych...(Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).