III SA/Wr 519/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych we W. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonych we Wrocławiu przy ul. K. stanowiących własność Gminy W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. jako działki nr [...], obręb K., o łącznej powierzchni 0,2361 ha. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało przyczyny nieuznania statusu strony odwołującej się w postępowaniu w sprawie podziału działek nr [...] Według organu II instancji, odwołująca się J . B. nie miała interesu prawnego wymaganego przez art. 28 kpa. Współwłasność sąsiedniej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] nie wystarczyła do uznania jej za stronę postępowania. Także umowa dzierżawy sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], łącząca J. B. z Gminą W. oraz zamiar nabycia tej działki także nie mogły stanowić o chronionym prawem interesie. Uprawnienia te nie wynikają bowiem z przepisów prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 28 kpa, poprzez błędną wykładnię, z której wynika, że nie jest ona stroną postępowania w sprawie podziału działek nr [...]. W sytuacji skarżącej zachodzą bowiem okoliczności uzasadniające istnienie po jej stronie interesu prawnego. Jest bowiem dzierżawcą nieruchomości - działki nr [...], występującym jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) wielokrotnie do Gminy W. o sprzedaż działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Uzyskała w 2006 r. od gminy informację, że istnieje taka możliwość. Podano też orientacyjną cenę 75 zł za 1 m² gruntu, którą skarżąca zaakceptowała. Do sprzedaży jednak nie doszło. Skarżąca uważa, że ustalono istotne warunki umowy sprzedaży działki nr [...]. Oferta została przez nią przyjęta, a zatem obowiązuje. Skarżąca podniosła, że dnia [...] uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz wystąpiła o pozwolenie na budowę garażu na dzierżawionej działce nr [...]. Według J. B. zarówno ta okoliczność, jak i prowadzone z gminą negocjacje w sprawie nabycia działki nr [...], wskazują na istnienie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Artykuł 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej ppsa.) stanowi, że sądy te kontrolują działalność administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 140-150 ppsa.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana także dalej ugn.). Według tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ugn.), na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1). Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podział może być dokonany na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych (art. 97 ust. 2). Artykuł 98 a) ust. 1 ugn. stanowi o podziale nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Według art. 98b ust. 1 ugn., właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeśli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Podział nieruchomości może być także dokonany z urzędu (art. 97 ust. 3). Ustawa o gospodarce nieruchomościami przyjmuje zatem w art. 97 ust. 1 ogólną konstrukcję osoby mającej interes prawny, uprawnionej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W dalszych przepisach ustawa ta precyzuje jednak krąg osób uprawnionych do złożenia takiego wniosku. Są nimi właściciele, współwłaściciele, użytkownicy oraz współużytkownicy wieczyści. W niniejszej sprawie skarżąca jest bezspornie zainteresowana podziałem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 85, nr 86 i nr 87. Wywodzi ona uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu o podział tych nieruchomości z posiadanego tytułu prawnego o charakterze zobowiązaniowym do działki nr 87, z rokowań prowadzonych z gminą w sprawie jej nabycia, a także z prawa współwłasności działki sąsiedniej. Charakter interesu skarżącej należy oceniać na podstawie art. 97 ust. 1 ugn. oraz powołanych przepisów szczególnych, określających podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o podział nieruchomości, które są stronami takiego postępowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje taką zdolność wyłącznie osobom mającym prawa rzeczowe na nieruchomości (nieruchomościach) podlegającej podziałowi. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca, jako osoba mająca na jednej z dzielonych nieruchomości, to jest na działce nr 87, prawa o charakterze zobowiązaniowym wynikające z umowy dzierżawy, nie ma roszczenia o wszczęcie takiego postępowania. Skarżąca powołuje się też na uprawnienie do nabycia działki w trybie bezprzetargowym, jako niezbędnej do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.), której jest współwłaścicielką. Organ II instancji przyjął jednak prawidłowo, że postępowanie o podział działek nr 85, 86 i 87 nie miało żadnego wpływu na uprawnienie wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Według organu II instancji, dokonany podział służyć miał właśnie realizacji tego prawa. Celem gminy było bowiem wydzielenie działek, które miały zostać sprzedane właścicielom nieruchomości przyległych. Skarżąca jako dzierżawca działki nr [...] jest uprawniona do korzystania z tej działki jako przedmiotu dzierżawy w zakresie wynikającym z treści umowy. Trwałość takiej umowy, jej zakres i przedmiot pozostaje w zakresie swobody kontraktowej stron. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego brak jest przepisu szczególnego, który wiązałby prawa i obowiązki dzierżawcy z postępowaniem w sprawie podziału nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy. Nie było więc podstaw, by z tego tytułu uznać skarżącą za stronę postępowania. Uzyskanie przez skarżącą w dniu [...]. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zmienia tej sytuacji. Ta decyzja ustala dopuszczalny sposób zagospodarowania działki. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi innych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Według art. 94 ust. 1 ugn., w przypadku braku planu miejscowego, podział nieruchomości może być dokonany, jeżeli jest on zgodny z wydanymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy taka decyzja obowiązywała w dniu złożenia wniosku o podział. W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Postępowanie w sprawie podziału przedmiotowych nieruchomości wszczęto bowiem w maju 2006 r. Organ I instancji nie był więc związany ustaleniami późniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Ze złożenia przez skarżącą wniosku o pozwolenie na budowę garażu na działce nr [...] także nie wynikają po jej stronie dodatkowe uprawnienia do przedmiotu dzierżawy. Jak słusznie zauważył organ II instancji, nie można też istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa uzasadniać prowadzonymi negocjacjami w sprawie nabycia przez skarżącą od gminy działek będących przedmiotem postępowania. Z prowadzenia negocjacji o nabycie nieruchomości nie wynikają bowiem jakiekolwiek uprawnienia rzeczowe czy zobowiązaniowe nabywcy w odniesieniu do potencjalnego przedmiotu sprzedaży. Ochrona prawna w sytuacji, gdy podmiot prowadzi negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów, polega na możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 72 § 2 kodeksu cywilnego. Sąd stwierdza zatem, że skarżąca ma jedynie interes faktyczny, który polega na tym, że jako podmiot prawa jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę roszczenia o czynności organu administracji publicznej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym, powołanym trafnie przez organ II instancji, w takiej sytuacji podmiotowi prawa nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Organ II instancji słusznie podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. jest jedynie podmiot posiadający roszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisu prawa materialnego. Legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym, bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 kpa., wynika zatem z prawa materialnego. Ponadto powinien zachodzić związek pomiędzy interesem prawnym a przedmiotem postępowania. Postępowanie musi zatem dotyczyć interesu prawnego, to znaczy rozstrzygać o prawach lub obowiązkach osoby. Takie prawo nie wynika z współwłasności skarżącej sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 88. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nie wpływa bowiem na ustawowe prawa związane z wykonywaniem prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustawa nie daje skarżącej możliwości uczestniczenia w postępowaniu na podstawie konstrukcji materialnoprawnej osoby trzeciej (przyjętej np. w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Do tego byłby niezbędny tytuł prawny wynikający ze szczególnego przepisu prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie brak jest jednak takiego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.