IV SA/Gl 1177/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 20 ust.2,3 i 4 w zw. Z art. 3 pkt 11, art.3 pkt 17a, art.30 ust.1 i 2 pkt 2 ust. 6,7,8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) uznano, iż wypłacone D.S. za okres od [...] r. do [...] r. kwoty w wysokości [...] zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i zobowiązano stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzję z dnia [...] r. przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego , tytułu samotnego wychowywania i podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania uchylono w całości (decyzja z dnia [...] r. Nr [...]). W następstwie tego faktu, powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uznał, iż pobrane przez stronę świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego i zachodzi konieczność zwrotu tych świadczeń. D. S. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji, ograniczając się nim do zaakcentowania faktu odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Powołano się na fakt wznowienia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z powodu pojawienia się w sprawie nowych okoliczności jakim było wspólne wychowywanie syna strony – M. S. z jego ojcem, a w konsekwencji wznowienia sprawy uchylenie decyzji stanowiącej podstawę do wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz odwołującej. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż zachodzą w sprawie okoliczności do uznania wypłaconych D. S. świadczeń jako świadczeń nienależnie pobranych, bowiem strona złożyła nieprawdziwe oświadczenie określając się jako osoba samotnie wychowującą dzieci . D. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na powyższą decyzję. W skardze tej oświadczyła, iż otrzymywany zasiłek przeznaczony był na edukację córki E. S. Zaznaczyła, że pomiędzy córką E. i Z. S. nie ma żadnych więzi. Zdaniem skarżącej sporadyczny kontakt Z. S. z synem M. nie powinien mieć znaczenia dla obliczania wysokości osiąganego przez nią i jej rodzinę dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Dostrzeżone bowiem w ramach kontroli ex officio uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili procedowania przed organami administracji w zakresie objętym przedmiotem sprawy, a w szczególności zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż ustawodawca , dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadził definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Stworzenie takiej definicji ma te skutki dla stosowania prawa, iż sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. ( M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205) . Oprócz definicji legalnej wskazywanego w treści art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia nienależnie pobranego świadczenia ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Taki przepis szczególny został dodany dopiero w wyniku nowelizacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Do czasu wprowadzenia tej nowelizacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak było przepisu szczególnego umożliwiającego wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, co nakazywało organom stosowanie jeden z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca obecnie, po rządem obowiązywania art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami procedury administracyjnej będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez względu jednak na tryb uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego, aby dojść mogło do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie kwot pobranych na mocy tej uchylonej lub zmienionej decyzji, organ administracji musi wykazać wystąpienie okoliczności pozwalających na zdefiniowanie pobranego świadczenia jako nienależne w rozumieniu analizowanych przepisów. W tym celu organ jest zobligowany do dokonania istotnych dla oceny sprawy ustaleń. Sytuacje pozwalające na żądanie zwrotu pobranych świadczeń wynikają wprost z definicji pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie", przedstawionej przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu przypadków opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie przesądza o spełnieniu warunków wymaganych do żądania zwrotu pobranego świadczenia uprzednie uchylenie ostatecznej decyzji uprawniającej do świadczeń w trybie wznowieniowym. Czym innym są bowiem przesłanki wymagane do wznowienia decyzji ostatecznej , a czym innym przesłanki wymagane dla istnienia "świadczenia nienależnie pobranego. Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez D. S. wymogów do otrzymania przez nią zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego , postanowieniem z dnia [...] r. , działając na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie, a następnie , decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Bezspornie zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystano nadzwyczajny tryb postępowania uregulowany w procedurze administracyjnej, a nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Odnosząc się do treści uzasadnienie decyzji organu I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, zauważa się że mimo powołania, jako podstawa prawa rozstrzygnięcia, całości unormowania zawartego w przepisie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazano wyłącznie, jako przyczynę żądania zwrotu wypłaconego skarżącej świadczenia - uchylenie w trybie wznowieniowym decyzji, będącej podstawą wypłaty tych świadczeń. Fakt wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § pkt 5 k.p.a. i wydanie w trybie wznowieniowym nowej decyzji nie jest jednak tożsamy ze spełnieniem warunków wymaganych do definiowania pobranego świadczenia jako nienależne. Nie czyni niczego więcej uzasadnienie zaskarżonej decyzji .Nie można bowiem uznać za ustalenie stanu faktycznego w rozumieniu procedury administracyjnej całkowicie arbitralnego stwierdzenia, iż skarżąca złożyła nieprawdziwe oświadczenie określając się jako osoba samotnie wychowującą dzieci . Zwraca więc uwagę, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie przeprowadzono istotnych rozważań dotyczących przesłanek nienależnie pobranego świadczenia określonych w przepisie art. 30 ust. 2 , takich jak świadomego przez stronę wprowadzenia organu w błąd, pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczeń czy okoliczności sugerujących , iż świadczenia zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań strony. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymagań , jakie nałożone zostały na organ treścią art. 7 i art.77 k.p.a., a nadto wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a. Mając bowiem na względzie zasadę praworządności trzeba przyznać, iż żądanie zwrotu pobranego świadczenia, jako nałożenie na stronę postępowania określonego obowiązku, musi znaleźć uzasadnienie w obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, jeżeli weźmie się pod uwagę, iż uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami procedury administracyjnej jest możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to wydaje się słuszna konstatacja, iż poprzez uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej uprawnienia w trybie wznowieniowym, wykluczono możliwość uznania pobranych przez nią świadczeń jako nienależnie pobranych. Zachodzi zatem konieczność właściwego, odpowiadającego wskazaniom i uwagom zamieszczonymi w niniejszym wyroku działania organu II instancji , zmierzającego do należytego zakończenie uruchomionego postępowania. Reasumując należy przyjąć , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.