II SA/Gd 107/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i G. R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 30 listopada 2004r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. C. i G. R. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu na podstawie art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w związku z rozbudową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wszystkie przedmiotowe roboty budowlane wykonał J. P., a jego następcy prawni nie posiadają dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót, w części, co do której wymagane było pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie merytoryczne odnoszące się do robót budowlanych musi opierać się na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, ponieważ do rozbudowy zakończonej przed 01.01.1995r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ stwierdził, że wykonane roboty nie wyczerpują przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku do nakazania rozbiórki. Nie ma w tym przypadku zastosowania również art. 40 tej ustawy, gdyż rozbudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U nr 17, poz. 62). Nadto w zakresie art. 40 nie mieści się wykonanie ekspertyzy technicznej. Spór między współwłaścicielami o granice rozporządzania udziałem we współwłasności należy zaś do właściwości sądu powszechnego. W odwołaniu od decyzji A. C. i G. R. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia 27 czerwca 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art.37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że w budynku gospodarczym na terenie działki nr [...] w U. przy ul. [...], samowolnie wykonano w latach osiemdziesiątych roboty budowlane polegające na: 1. wymianie drzwi wyjściowych jednoskrzydłowych na bramę dwuskrzydłową wraz z powiększeniem otworu, 2. wykuciu otworu drzwiowego w ścianie wschodniej prowadzącego do części warsztatowej, 3. zaślepieniu płytą kartonowo-gipsową okna pomiędzy pomieszczeniem garażu a warsztatem, 4. wzniesieniu na długości 4,9 m ścianki kolankowej na wschodniej ścianie budynku gospodarczego, na której oparto krokwie tworzące przełamanie płaszczyzny dachu, 5. wykonaniu lukarny, w której wstawiono okno doświetlające nieużytkowe poddasze. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku obowiązującego w czasie wykonywania tych robót, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.) określało w § 44 ust.1 pkt 1 i 2, że pozwolenia na budowę wymagało wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku obejmujące wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązanie o innych właściwościach technicznych. Zatem roboty wymienione w pkt 1-3 nie wymagały pozwolenia na budowę, natomiast w odniesieniu do robót z pkt 4,5, które stanowiły rozbudowę (nadbudowę), organ I instancji ustalił, że zostały wykonane przez poprzedniego właściciela obiektu, który nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem sprawę należy rozpatrzyć w odniesieniu do art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Art. 37 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji szczegółowo odniósł się do przesłanek wynikających z powyższych przepisów i stwierdził, że nie są one spełnione, zatem brak jest uzasadnienia dla wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37. Z kolei art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji publicznej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organu odwoławczego z analizy przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wynika, że brak jest podstaw do wydania nakazów w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego organ ten stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawnie uzasadnione. Nadto wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że roboty zostały wykonane przez J. P. Jednocześnie stwierdził, że ustalenie osoby, która wykonywała te roboty nie ma i nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może żądać przedłożenia orzeczenia technicznego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Skoro dokonując wizji nie stwierdził aby przedmiotowy obiekt po rozbudowie dokonanej przed 20 laty zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, nie miał podstaw do żądania wykonania przez obecnego właściciela tej części obiektu jakichkolwiek czynności, przeróbek czy ocen technicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. C. i G. R. C. zarzucili bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, sprzeczność z zaleceniami zawartymi w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.07.2004r., pominięcie wykonania otworu w stropie oraz wykonania ściany, pomijanie ścisłego technicznego i funkcjonalnego związku pomiędzy samowolną przebudową budynku gospodarczo-garażowego a samowolną budową budynku warsztatowego objętego wcześniejszym postępowaniem w sprawie [...]. Skarżący podtrzymali wniosek o zobowiązanie strony odpowiedzialnej za samowolną przebudowę budynku gospodarczo-garażowego do opracowania przez osobę uprawnioną ekspertyzy budowlanej, wykonanie czynności wynikających z opracowanej ekspertyzy, opracowanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji obiektu po wykonanych zmianach i przeróbkach, zobowiązanie strony odpowiedzialnej za bezprawne zaślepienie okna do pomieszczenia przynależnego skarżącym do wykonania czynności przywracającej stan poprzedni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy Sąd uchyla zaskarżony akt (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). Skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za zasadną, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły artykuły 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, stosowane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowi natomiast, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zarówno art. 48 jak i art. 37 odnoszą się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, co wynika wprost z treści obu tychże artykułów. Częścią obiektu budowlanego jest m.in. część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99). Przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), odnoszącego się wyłącznie do art. 48 tej ustawy, nie można stosować do innych sytuacji niż wskazane w tych przepisach ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.09.2006r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95). W niniejszej sprawie przedmiot rozstrzygnięcia zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy stanowiły samowolnie wykonane w latach osiemdziesiątych roboty budowlane, w znajdującym się na terenie działki nr [...] w U. przy ul. [...] budynku gospodarczym, polegające na wymianie drzwi wyjściowych jednoskrzydłowych na bramę dwuskrzydłową wraz z powiększeniem otworu, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie wschodniej prowadzącego do części warsztatowej, zaślepieniu płytą kartonowo-gipsową okna pomiędzy pomieszczeniem garażu a warsztatem, wzniesieniu na długości 4,9 m ścianki kolankowej na wschodniej ścianie budynku gospodarczego, na której oparto krokwie tworzące przełamanie płaszczyzny dachu i wykonaniu lukarny, w której wstawiono okno doświetlające nieużytkowe poddasze. Roboty te z całą pewnością nie stanowią budowy obiektu budowlanego ani też budowy części obiektu budowlanego. Skutkiem tego nie mógł mieć do nich zastosowania, zastępujący art. 48 z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku., art. 37, jak również art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Skoro zaś przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, to stanowią one inny wypadek wykonywania robót budowlanych, który podlegać może przepisom art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły zatem z naruszeniem prawa materialnego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.