II SAB/Kr 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Starosty Powiatu O. skargę oddala. Wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu [...] na działce nr ew. gr: [...] przy ulicy [...] w O. [...] września 2007 r. złożył M. C. Do wniosku zostały dołączone: 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego, 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach budowy pawilonu [...], parkingów oraz towarzyszących urządzeń budowlanych, budowy zjazdu z drogi powiatowej w O. - AL [...] i ul. [...]. Starosta O. pismem z [...] września 2007 r. w oparciu o art. 64 § 2 kpa wezwał inwestora do wyjaśnienia pewnych kwestii oraz uzupełnienia wniosku o prawomocną (ostateczną) decyzję o warunkach zabudowy. Pismem z [...] października 2007 r. inwestor wyjaśnił niejasności, natomiast nie przedstawił ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego pismem z [...] października 2007 r. organ l instancji powiadomił inwestora o pozostawieniu sprawy bez biegu i zwrócił mu załączone do wniosku dokumenty. Zażalenie na bezczynność Starosty O. do Wojewody wniósł M. C., wskazując że przepisy art. 33 Prawa budowlanego nie nakładają obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda nie uwzględnił zażalenia inwestora, wskazując że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja jest ważna od chwili stwierdzenia jej ostateczności do czasu określonego w decyzji lub przepisem prawa. Tymczasem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2007 roku nr [...] o warunkach zabudowy zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wstrzymując tym samym wykonanie decyzji. Skargę na bezczynność Starosty O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. C., wnosząc o wyznaczenie Staroście Powiatu O. terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pawilonu [...] w O. na dz. nr ew. [...] przy ul. [...]. Skarżący ponownie wskazał, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też brak takiego przymiotu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2007 nie może skutkować ani pozostawieniem wniesionego przez niego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia z [...].09. 2007 r. bez biegu ani też wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Starosta O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie W myśl art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w art. 36 kpa przysługuje stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona ma możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa. Pojęcie "niezałatwienia sprawy", o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, należy rozpatrywać w związku z art. 104 kpa. Ten ostatni ustala zasadę, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skarżący [...] września 2007 r. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę pawilonu [...] na działce nr ew. gr.: [...] przy ulicy [...] w O. Do wniosku została dołączona decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Decyzja ta jednak nie miała charakteru decyzji ostatecznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję ostateczną o warunkach zabudowy. Znajduje to potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie (por. wyrok NSA z 11.03.1998 r. sygn. akt IV SA 1774/97, wyrok NSA z 30.09.1998 r. sygn. akt IV SA 1709/96, wyrok NSA z 14.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1581/97, wyrok NSA z 21.06.1999 r. sygn. akt IV SA 67/97, W. Białończyk, Z. Cieślik, Komentarz do art. 35 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo Budowlane). Należy podkreślić, że konieczność przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a to z art. 16 kpa stanowiący, że jedynie decyzje, od których nie służy odwołanie w toku instancji są ostateczne i korzystają z przymiotu trwałości. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 kpa lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, przewidujący w razie stwierdzenia naruszeń określonych w ust. 1 nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym zgodnie z w/w art. 33 ust. 1 pkt. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie Starosta Powiatowy w O. pismem z [...] września 2007 r. wezwał skarżącego do uzupełniania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez wyjaśnienie pewnych kwestii oraz uzupełnienia wniosku o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W zakreślonym przez organ I instancji terminie skarżący nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ l instancji pismem z [...] października 2007 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Należy stwierdzić, że organ l instancji prawidłowo wezwał skarżącego pismem z [...] września 2007 r. w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy zaopatrzonej w klauzulę ostateczności ponieważ złożony przez niego wniosek był niekompletny pod względem formalno-prawnym. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 kpa służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa, tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.07.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06). Nie budzi wątpliwości, że brakiem formalno-prawnym było w szczególności załączenie do przedmiotowego wniosku nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przez M. C. przedsięwzięcia budowlanego, a wezwanie do przedłożenia decyzji ostatecznej nie wiązało się z merytoryczną oceną przedstawionego wniosku. Skoro więc przedmiotowy wniosek poprzez dołączenie do niego nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy był obarczony wadą formalno-prawną, która uniemożliwiała nadanie mu biegu przed organem l instancji, organ ten prawidłowo uznał, iż w/w wada powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 kpa. Natomiast skoro skarżący M. C. nie uzupełnił wniosku poprzez dołączenie do niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w terminie 7 dni zgodnie z wezwaniem organu z 24 września 2007 r. organ pozostawił podanie bez rozpoznania zgodnie z upoważnieniem z art. 64 § 2 kpa in fine. Treść art. 64 § 2 kpa uprawnia bowiem właściwy organ jedynie do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto terminie. Niewykonanie żądania opartego na cyt. artykule nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty może bowiem nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków, wynikających z przepisów prawa materialnego ( wyrok NSA z 14.01.1993 IISA 1308/92, PiŻ 1994 nr 14 s. 15. Nadto należy wskazać, że organ pozostawiając na podstawie art. 64 § 2 kpa przedmiotowy wniosek bez rozpoznania nie pozostawał w bezczynności. Jak już zostało wskazane powyżej przez niezałatwienie sprawy należy rozumieć sytuacje kiedy organ nie wydaje decyzji, chyba że przepisy kodeksu nie przewidują w danej sprawie wydania decyzji. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia. Jest to czynność materialne - techniczna, o której należy poinformować stronę. Skarżący został poinformowany przez organ l instancji pismem z 12 października 2007 r. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Na marginesie należy zauważyć, że od 1 listopada 2007 r. obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. za [...] maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli południowych O., w obrębie którego znajduje się działka skarżącego i w chwili obecnej będzie on mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę bez konieczności wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.