VII SA/Wa 485/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi F. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego skargę oddala VII SA/Wa 485/08 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] znak :[...], działając na podstawie art.158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. zwanym dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku F. H. z dnia [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] w sprawie odmowy nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego i odmawiającej nadania F. H. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że F. H. pismem z dnia 2 lipca 2007r., wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, która według skarżącego została wydana z rażącym naruszeniem art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r., nr 5, poz. 42 z późn. zm.), art. 15 i art. 15 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 25 stycznia 2002r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7 kpa. Organ I instancji podkreślił, że decyzja Wojewody[...], jak i decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, została wydana po dniu 28 grudnia 2002r., a zatem w sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 15 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 25 stycznia 2002r., tj. łagodniejszym i korzystniejszym dla skarżącego. Oznacza to zatem, że pozytywne rozpatrzenie wniosku strony uzależnione jest od spełnienia m.in. wymagań, żeby strona legitymowała się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń do projektowania i 10-letnią praktyką po uzyskaniu takich uprawnień. Organ wyjaśnił również, iż F. H. uzyskał uprawnienia budowlane do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą kierować budową lub robotami na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 8, poz. 46 z późn. zm.). Na mocy przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r., w sprawie rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie został zmieniony użyty w/w przepisach rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1975r., zwrot "w budownictwie osób fizycznych" na określenie "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-". W opinii organu uprawnień budowlanych do projektowania uzyskanych na podstawie § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia, nie można traktować na równi z uprawnieniami nieograniczonymi w rozumieniu art. 15 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym po dniu 25 stycznia 2002r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...], złożył F. H. Po ponownej analizie akt sprawy, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, działając jako organ odwoławczy podzieliła wcześniej wyrażone stanowisko, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy potwierdził, iż do wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego dla F. H. powinien mieć zastosowanie art. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 25 stycznia 2002r., czyli w brzmieniu nadanym przez art. 59 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, co wynikało z art. 62 pkt 2 tejże ustawy. Na gruncie tego przepisu data wszczęcia postępowania nie jest kryterium wyboru przepisów właściwych do rozpatrzenia spraw w toku, jeżeli sprawa miałaby być rozpatrzona na podstawie art. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 stycznia 2002r., to jest do dnia 28 grudnia 2002r., powinna być zakończona decyzją ostateczną. Art. 62 pkt 2 nie jest typowym przepisem przejściowym, gdyż na jego mocy przedłużono okres stosowania właściwych przepisów, które bądź w ogóle, z dniem 25 stycznia 2002r., utraciły moc, bądź też uzyskały nowe brzmienie. W tym przepisie zmieniającym nie ma przepisów przejściowych, a zatem obowiązkiem organu było zastosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. W ocenie organu II instancji, zarówno decyzja Wojewody Śląskiego, jak i Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego została wydana po dniu 28 grudnia 2002r., stąd wniosek, że w sprawie tej w ogóle nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 15 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 25 stycznia 2002r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł F. H., domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r., o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 kpa w związku z art. 104 kpa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena w świetle kpa, ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r., nr 5, poz. 42 z późn.zm.), oraz ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Aktualnie istnieje problem - przedstawiony przez skarżącego - oceny prawidłowości ustaleń, czy do wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego powinien mieć zastosowanie art. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 stycznia 2002r., czy też w brzmieniu nadanym przez art. 59 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, mając na uwadze art. 62 pkt 2 w/w ustawy. Wskazać należy, iż art. 15 ustawy Prawo budowlane, obowiązujący przed 25 stycznia 2002r., umożliwiał uzyskanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego osobie, która korzysta w pełni z praw publicznych, posiada dyplom ukończenia wyższej uczelni technicznej, uprawnienia budowlane oraz co najmniej 5 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu, opinię dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności oraz opinię właściwego stowarzyszenia. Zaś zgodnie z art. 15 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu nadanym przez art. 59 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych, posiada dyplom ukończenia wyższej uczelni, uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz co najmniej 10 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu, a także otrzyma opinie dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności. Właściwy organ samorządu zawodowego na wniosek zainteresowanego orzeka w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając na podstawie takich opinii oraz odbytej praktyki, zakres w którym funkcja rzeczoznawcy budowlanego może być wykonywana. Zakres ten nie może wykraczać poza specjalność techniczno-budowlaną objętą posiadanymi uprawnieniami. Wynika z tego, że warunki uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego przed 25 stycznia 2002r., były znacznie łagodniejsze, bo wystarczyła 5-letnia praktyka, a uprawnienia budowlane nie musiały mieć charakteru nieograniczonego. Fryderyk Huńka utrzymuje, iż odmowa nadania uprawnień była spowodowana rażącym naruszeniem art. 62 pkt 2 w/w ustawy, gdyż do nadania uprawnień budowlanych powinien mieć zastosowanie - zdaniem skarżącego - art. 15 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 stycznia 2002r., który pozwoliłby mu na spełnienie przewidzianych prawem warunków uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Przepis art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, ma charakter przepisu przejściowego który stanowi, że do dnia zwołania pierwszych zjazdów okręgowych izb i Krajowych Zjazdów Izb oraz przez okres 3 miesięcy do tego dnia, (tj. do dnia 28 grudnia 2002r.), zadania określone w art. 8 pkt 4 (m.in. nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wspomnianej specjalności) wykonują oraz nadają uprawnienia urbanistyczne, a także prowadzą postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej właściwe organy na podstawie przepisów dotychczasowych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, wymaga aby F. H. spełnił wymagania art. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 25 stycznia 2002r., gdyż art. 62 pkt 2 w/w jest nietypowym przepisem przejściowym. Przedłużył on okres stosowania przepisów, które bądź w ogóle z dniem 25 stycznia 2002r., utraciły swą moc, bądź uzyskały nowe brzmienie. Przedmiotowa sprawa mogłaby być rozpatrzona na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie art. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed dniem 25 stycznia 2002r. - o co wnosił skarżący - jeżeli do 28 grudnia 2002r. byłaby zakończona decyzją ostateczną. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej projektowanie sieci i instalacji elektrycznych został złożony przez F. H. w dniu 29 listopada 2002r., decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] a organ odwoławczy decyzję wydał w dniu [...]. Wolą ustawodawcy (zgodnie z uchwałą Senatu RP z dnia 8 lutego 2002r.) przy redagowaniu art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów było zapobieżenie sytuacji, w której z dniem wejścia w życie ustawy nowelizowanej tj. z dniem 25 stycznia 2002r., nie będzie możliwe wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielne projektowanie przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowanie zespołem prowadzącym takie projektowanie przez osoby posiadające to prawo w przededniu wejścia w życie ustawy nowelizowanej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-3 w/w ustawy prawo do wykonywania wyżej wymienionych czynności przysługuje wyłącznie posiadającym określone uprawnienia albo kwalifikacje osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W związku z tym, iż ustawa nowelizowana nie zawiera odpowiednich przepisów przejściowych dotyczących tych osób - nie mających faktycznej możności uzyskania tego wpisu - od dnia 25 stycznia 2002r., nie legitymują się oni prawem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 6 ust. 1. Mając na względzie fakt, iż ustawa nowelizowana weszła w życie w dniu 25 stycznia 2002r., ustawodawca stanął na stanowisku, iż nie jest możliwe zaakceptowanie terminu przewidującego opóźnienie wejścia w życie ustawy nowelizowanej. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z regułami przyzwoitej legislacji (ustawa nowelizowana weszłaby dwukrotnie w życie), w oczywisty sposób stanowiąc pogwałcenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustawodawca uznał za konieczne ustanowienie odpowiedniego przepisu przejściowego, zmierzającego z jednej strony do zapobieżenia sytuacji, w której od dnia 25 stycznia 2002r., osoby posiadające przed tą datą prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie nie mogłyby wykonywać go wskutek niemożności uzyskania wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z drugiej zaś - do przyznania właściwym organom na podstawie przepisów dotychczasowych m.in. zadań w zakresie nadawania i pozbawienia uprawnień budowlanych w określonych specjalnościach i prowadzenia postępowań w sprawie odpowiedzialności zawodowej - do dnia zwołania pierwszych zjazdów okręgowych izb i Krajowych Zjazdów Izb oraz przez okres 3 miesięcy od tego dnia. W celu uniknięcia dalszych negatywnych skutków tej luki prawnej ustawodawca uznał, iż niezbędnym dopełnieniem takiej poprawki jest nadanie takiego brzmienia przepisowi końcowemu ustawy nowelizującej, zgodnie z którym wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2, który wejdzie w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 25 stycznia 2002r., takie rozwiązanie stwarzać będzie adresatom sytuacje prawne korzystniejsze od obecnych. W przedstawionym stanie prawnym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...], którą organ odmówił nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego F. H. i uchylił poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...],którą odmówił nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej dla F. H., nie może zostać uwzględniony. W tym miejscu nadmienić trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z treści art. 16 kpa. Służy ono wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Zatem stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Uwzględniając te rozważania, aby uczynić zadość temu żądaniu decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej musiałaby być dotknięta co najmniej jedną z wad określonych w art. 156 kpa. a taka sytuacja w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi, gdyż jak to wskazano wyżej organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. F. H. w treści skargi, wnosi również o nadanie mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej projektowanie sieci i instalacji elektrycznych, to jednak przyznanie tego tytułu pozostaje zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w zakresie kompetencji właściwego organu samorządu zawodowego, a w przedmiotowej sprawie organem właściwym pozostaje Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zdaniem Sądu także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 kpa przez organ administracji, nie jest uzasadniony gdyż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w ilości wystarczającej do poczynienia przez organ koniecznych ustaleń, co odzwierciedla obszerne i wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Organ wywiązał się z obowiązku rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. Z tych wszystkich względów wobec nie stwierdzenia aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa - orzekł jak w sentencji.