II SA/Lu 113/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oddala skargę. Pismem z dnia 3 lipca 2006 r. skierowanym do Wojewody L.następnie przekazanym postanowieniem tego organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. S., J. S., S. S. i A. S. zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 1988 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. podnosząc, iż wskazana decyzja została wydana w wyniku rażącego naruszenia prawa tj. z przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając wniosek wskazali, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 7, poz. 99) oraz art. 5, 8 i 11 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150) oraz postanowień uchwały Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. Nr XV 91/86. Wnioskodawcy ponadto podnieśli, że nigdy nie została im przedmiotowa decyzja doręczona, a działania organów wskazują, ich zdaniem, że jej treść była przed nimi ukrywana. Decyzją z dnia 27 [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż mimo podjętych prób decyzja z dnia 20 stycznia 1988 r. nie została odnaleziona. Brak przedmiotowej decyzji oraz akt tego postępowania uniemożliwia - zdaniem organu - prowadzenie nieważnościowego postępowania administracyjnego, co uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. T. S., J. S., S.n S. i A. S. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 1988 r. Tożsamy wniosek złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. Zdaniem ww. podmiotów brak przedmiotowej decyzji nie może być przeszkodą w stwierdzeniu jej nieważności. Ponadto decyzja lokalizacyjna stanowiła przesłankę konieczną dla wydania innej decyzji tj. decyzji z dnia 31 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. Decyzją z dnia 14 [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 27 [...] 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 1988 r. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg całego postępowania administracyjnego, a następnie przytoczyło i skomentowało art. 157 § 3 k.p.a. który to przepis przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji m.in. w sytuacji, gdy brak jest decyzji oraz dokumentacji z jej wydaniem związanej. Zdaniem Kolegium, które przywołuje stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, w sytuacji gdy nie istnieje decyzja oraz dokumentacja sprawy, nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kolegium podjęło działania celem odnalezienia przedmiotowej decyzji, co nie odniosło pozytywnego skutku. Kolegium nie udało się ustalić treści i dołączyć do akt sprawy oryginału, czy nawet kopii decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. Kolegium ponadto zaznaczyło, że w trakcie postępowania uzyskało decyzję z dnia 25 stycznia 1988 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji pracowni cukierniczej. W związku z tym zwróciło się do wnioskodawców z pytaniem, czy wnoszą o stwierdzenie tej właśnie decyzji. Wnioskodawcy w odpowiedzi wskazali, że wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 stycznia 1988 r. i podtrzymują swój wniosek co do tej decyzji, mimo, iż nigdy nie słyszeli aby ktoś widział tę decyzję lub słyszał o niej. Podsumowując Kolegium wskazało, że brak decyzji, której dotyczy wniosek uniemożliwia jej weryfikacje pod względem jej zgodności z prawem. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się T. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący uzasadniając żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał, że narusza ona art. art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że organ ma kłopot ze znalezieniem oryginału decyzji bądź dokumentów związanych z jej wydaniem stanowi naruszenie zasady praworządności. Kolegium z uwagi na treść decyzji z dnia 31 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę cukierni, która wprost opiera się na przedmiotowej decyzji powinno zbadać całość dokumentacji związanej z decyzją o pozwoleniu na budowę, czego nie uczyniło. Skarżący wskazał, że istnienie decyzji lokalizacyjnej urzędowo potwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza sytuacji, iż decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie było. Jednakże Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania przyłącza się do wcześniejszych matactw organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto - w ocenie skarżącego - poglądy prezentowane przez organ w żaden sposób nie uzasadniają wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji i argumentując, iż brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który nie istnieje. T. S. wniósł nadto dodatkowe pismo procesowe z dnia 16 maja 2008 r., w którym wskazał, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna istnieje gdyż stanowiła konieczną przesłankę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że znajduje się w aktach tej sprawy. Tego organ nie sprawdził, czym naruszył przepisy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy wskazać, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega przede wszystkim na zbadaniu, czy określony akt lub czynność organu administracji publicznej są zgodne z prawem, tzn. czy zostały podjęte z poszanowaniem norm proceduralnych i materialnoprawnych obowiązujących przy jego wydawaniu. Stanowią o tym przepisy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej: k.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika z akt sprawy skarżący T. S. domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (zakładu cukierniczego przy ul. P. 10 w L.) z dnia 20 stycznia 1988 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tak zgłoszonym żądaniem organ obowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem którego było ustalenie, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki tamujące wszczęcie takiego postępowania. W tym miejscu należy wskazać, iż przesłanki stanowiące przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujące odmową jego wszczęcia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisach k.p.a. W szczególności art. 157 § 3 k.p.a będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zawiera katalogu przyczyn, których istnienie uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Zasadne jest więc odwołanie się do wypracowanego orzecznictwa sądowego i prezentowanych tez piśmiennictwa z zakresu postępowania administracyjnego. W związku z tym zasadnie organ przyjął w oparciu o przywołane przez niego stanowisko komentatorów (które Sąd podziela), iż art. 157 § 3 k.p.a. stanowi podstawę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Stanowisko takie prezentuje zarówno doktryna (B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r. str. 759) jak też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych - wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95 - niepubl). W tym miejscu zasadne jest wyjaśnienie, czym są owe przyczyny podmiotowe i przedmiotowe skutkujące niemożnością weryfikacji decyzji pod kątem jej wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97 - LEX nr 47902; wyrok NSA z 4 grudnia 1998 r., I SA 382/98 - LEX nr 44550; wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1167/96 - LEX nr 43287; teza druga wyroku NSA z 8 listopada 1995 r., III SA 182/95 - ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Natomiast do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów (wyrok NSA z 1 lipca 1998 r., III SA 1342/97 - LEX nr 44821) bądź - jak słusznie wskazało Kolegium - brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji dotyczącej decyzji dotkniętej wadą nieważności. Powyższa wykładnia przepisów rozdziału 13 działu II k.p.a. uzasadniona jest tym, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wydanej już decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Takie założenie zobowiązuje organ do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe nie dające podstaw do wyeliminowania obowiązującej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - na które wskazuje skarżący -, to naruszenie powodujące, iż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym lub gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego, jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. W związku z tym prawnie niedopuszczalne i logicznie w żaden sposób nieuzasadnione byłoby wpierw wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa decyzji, która materialnie nie istnieje w obrocie prawnym, a działania zmierzające do jej odnalezienia nie odnoszą skutku. Nie można prowadzić postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której zarówno treść rozstrzygnięcia jak również uzasadnienia nie jest w ogóle znana, a o jej ewentualnym istnieniu świadczy wyłącznie przywołanie jej z numeru i daty w innej decyzji. Powołanie się przez organ administracyjny w wydanej przez siebie decyzji na inną decyzję (nawet własną) bez możliwości dotarcia do treści tej decyzji uniemożliwia - zdaniem Sądu - prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wad stanowiących o jej nieważności. W sytuacji nieistnienia aktu niemożliwe jest ustalenie, czy wskazana przez stronę decyzja w sposób nie budzący wątpliwości narusza prawo. Stwierdzenia takiego można dokonać wyłącznie w wyniku analizy treści decyzji, która przedstawia tok rozumowania organu który ją wydał i wyjaśnia zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Sama informacja na temat daty i numeru decyzji wskazujących na jej istnienie nie wystarcza do ustalenia, że narusza ona konkretne przepisy prawa. Powyższe również wskazuje na bezpodstawność zarzutów naruszenia prawa w stosunku do przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nigdy tej decyzji nie widział, a co więcej - nie zna jej treści. Nieznajomość treści decyzji wskazuje na abstrakcyjność zarzutów, gdyż nie są one możliwe do zweryfikowania. Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z jej wydaniem uniemożliwia stwierdzenie, czy decyzja ta w rzeczywistości narusza wskazane przez skarżącego przepisy prawa. Skoro nie istnieją przekonujące dowody, że przedmiotowa decyzja została wydana, uniemożliwia to dokonanie ewentualnej jej oceny merytorycznej. Ponadto faktu nieistnienia decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 1988 r. nie wyklucza sam skarżący (str. 3 skargi) wskazując przy tym na celowe działanie organów na korzyść inwestora B. R. z naruszeniem praw pozostałych stron postępowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż działania urzędników organów administracji publicznej polegające na przekroczeniu posiadanych kompetencji, bądź na niszczeniu lub ukrywaniu dokumentów urzędowych podlegają wyłącznie ocenie właściwych organów ścigania. W związku z tym wszelkiego tego typu zarzuty pod adresem pracowników organów wykonujących ich funkcję nie mogą odnieść w niniejszym postępowaniu żadnego skutku. W ocenie Sądu Kolegium podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja faktycznie został wydana. W szczególności organ zwrócił się do: Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L., Urzędu Miejskiego w L.e, Urzędu Wojewódzkiego w L., L. Konserwatora Zabytków w L., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., Sądu Rejonowego w L., właściciela cukierni B. R., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Zdrowie" oraz M. J. o przekazanie Kolegium jakichkolwiek dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego cukierni. Poszukiwania dotyczyły nie tylko decyzji lokalizacyjnej i dokumentów z nią związanych ale również dokumentów związanych z decyzją z dnia 31 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. Z tych względów nie można skutecznie zarzucić Kolegium niewyjaśnienia należycie sprawy poprzez pominięcie akt sprawy związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. Ponadto bezpodstawny jest zarzut dotyczący obowiązku wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego z uwagi na brak doręczenia tej decyzji stronom postępowania. Odpowiadając na powyższe należy wskazać, iż: po pierwsze nie ma możliwości nakazania przez Sąd wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po drugie Kolegium nie jest właściwe rzeczowo do prowadzenia takiego postępowania i po trzecie wskazana przyczyna nie stanowi przyczyny wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tych też względów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Kolegium naruszyło przepis art. 6, 7 , 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem zarówno czynności podjęte przez organ jak i ocena zgromadzonego materiału oraz uzasadnienie podane w zaskarżonej decyzji odpowiada wskazanym przepisom prawa. Wreszcie na uwagę zasługuje fakt, iż w wyniku podjętych działań Kolegium uzyskało decyzję z dnia 25 stycznia 1988 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji pracowni cukierniczej, w związku z czym podjęło wątpliwość z jaką faktycznie datą decyzja lokalizacyjna została wydana. Jednakże wobec stanowczego żądania skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r., organ zasadnie odstąpił od uczynienia przedmiotem postępowania uzyskanej decyzji (w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 1988 r. postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją z 12 października 2007 r.). Tak więc zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie stwierdzono, by w obrocie prawnym istniał wskazany przez skarżącego akt, który mógłby być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.