II OSK 704/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A.– T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 324/08 w sprawie ze skargi J. A. – T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 324/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. A. – T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kłobuckiego z dnia [...] listopada 2007 r. Decyzją tą Starosta Kłobucki ustalił na wniosek Wójta Gminy Popów lokalizację drogi gminnej w miejscowości Popów na działkach ewidencyjnych oznaczonych przed podziałem nieruchomości numerami: 289, 290/1, 290/2, 290/3, 291, 292, 293, 294/1, 294/2, 295, 296, 297 oraz po podziale nieruchomości numerami 289/2, 290/4, 290/6, 290/8, 291/1, 292/1, 293/1, 294/3, 294/5, 295/1, 296/1 i 297/1. Wskazaną decyzją Starosta zatwierdził także projekt podziału szeregu nieruchomości, w tym działki nr 289, o powierzchni 2,3950 ha, stanowiącej własność J. A.-T., Z. T., M. T. i S. T. na działki nr 289/1 o pow. 0,3829 ha, nr 289/2 o pow. 0,23070 ha i nr 289/3 o pow. 1,7751 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i decyzja Starosty Kłobuckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd wskazał, iż podstawą prawną tych decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), która ma charakter specjalny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (do 31 grudnia 2007 r. w pierwotnej wersji ustawy, następnie wg wersji obowiązującej w dacie orzekania do 31 grudnia 2013., a wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2020 r.). Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta w pierwotnej wersji dotyczyła jedynie budowy dróg krajowych oraz dróg w miastach na prawach powiatu finansowanych z budżetu tych miast, jednak na mocy przepisów ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) z dniem 16 grudnia 2006 r. jej działanie rozciągnięto na wszystkie drogi publiczne, w tym na drogi gminne. Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi - Wójta Gminy Popów. Wniosek ten nie został wprawdzie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Śląskiego oraz Zarząd Powiatu Kłobuckiego, jednak w aktach sprawy znajdują się kopie pism z dnia 4 września 2007 r. wraz dowodami ich doręczenia skierowanych przez zarządcę drogi do tych organów. W tej sytuacji w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowiący, że niewydanie opinii przez te organy w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. W ocenie Sądu, złożony przez Wójta Gminy Popów wniosek spełniał także wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy. Sąd zgodził się z Wojewodą, że dołączona do wniosku mapa w skali 1:2000, przedstawiająca proponowany przebieg drogi odpowiada wymogom określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Do wniosku stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g ustawy została także dołączona opinia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, iż decyzja Starosty Kłobuckiego z dnia [...] listopada 2007 r. narusza art. 7 ust. 1 ustawy, gdyż nie wskazano w niej sposobu powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Sąd wskazał, iż jak wynika z punktu 3 decyzji organu I instancji, planowana droga ma stanowić przedłużenie drogi gminnej D - 530 i leżeć będzie w ciągu drogi D - 531. Sąd podkreślił, że powyższe ustalenie znajduje także potwierdzenie w dołączonych do wniosku zarządcy drogi załącznikach mapowych. W ocenie Sądu, istniejący rów melioracyjny położony przy granicy działki skarżącej nie mógł stanowić argumentu przemawiającego za brakiem powiązania projektowanej drogi z drogą gminną D-530. Sąd dodał, że przebieg planowanej drogi inwestor pozytywnie uzgodnił ze Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organy administracji art. 10 ustawy. Przepis te wyłącza stosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, powołanie się w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji na zapisy nieobowiązującego planu miejscowego Gminy Popów oraz ustalenia zawarte w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popów nie stanowiło naruszenia tego przepisu. Przepis art. 10 ustawy (aktualnie art. 11i ust. 2 ustawy) zezwalał bowiem organom na wydanie decyzji o lokalizacji dróg publicznych z pominięciem regulacji przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Wyłączenie stosowania tych regulacji prawnych nie oznacza jednak – zdaniem Sądu I instancji - zakazu powoływania się zarówno organ wnioskujący o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i organy wydające taką decyzję, na zgodność przebiegu projektowanej drogi z tymi przepisami, czy innymi aktami administracyjnymi wydanymi na ich podstawie. W szczególności zaś powołanie się na okoliczność, że grunty, po których ma biec planowana droga były rezerwowane pod tę inwestycję w nieobowiązującym już planie miejscowym czy wskazanie, że przebieg planowanej drogi jest zgodny z ustaleniami studium należy uznać za istotny argument przemawiający za taką, a nie inną jej lokalizacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za częściowo błędne stanowisko Wojewody, który uznał, że nie jest upoważniony do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Sąd zauważył, że przepis art. 4 tej ustawy (aktualnie art. 11c) nakazywał stosować do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co oznacza, że organ był związany treścią wniosku zarządy drogi. Związanie to nie oznaczało jednak, że orzekający w sprawie organ mógł go jedynie uwzględnić w całości, wydając decyzję lokalizacyjną zgodną z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Orzekający w przedmiotowej sprawie organ I instancji mógł bowiem taki wniosek uwzględnić tylko w części i odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji drogi w pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy był władny uchylić decyzję lokalizacyjną bądź stwierdzić jej nieważność w przypadku uznania, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie mógł uchylić takiej decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 9 ust. 3 ustawy). Sąd stwierdził ponadto, że przepisy ustawy nie pozbawiły organu I instancji, jak i organu odwoławczego uprawnień dotyczących możliwości występowania do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do uwag zgłaszanych przez inne strony postępowania oraz nie zwolniły go z obowiązku kierowania się zasadą prawdy obiektywnej. Okoliczność, że zarówno Starosta Kłobucki, jak i Wojewoda Śląski nie byli uprawnieni do dokonania zmiany trasy przebiegu projektowanej drogi, nie oznaczała tym samym braku jakiejkolwiek możliwości dokonania takiej korekty w toku postępowania. Korekty mógł bowiem dokonać sam wnioskodawca, po przedłożeniu dokumentów wymaganych przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Sądu, wskazane uchybienie nie pociąga jednak za sobą konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji zajął bowiem w kwestii korekty lokalizacji projektowanej drogi stanowisko niejednoznaczne. Z jednej strony wskazał, co zasadnie zarzuciła mu skarżąca, że ani on, ani Starosta nie mieli możliwości prawnej ingerencji w poszczególne warianty przebiegu drogi, z drugiej zaś strony, obszernie i szczegółowo przedstawił argumenty przemawiające za prawidłowością dokonanego przez inwestora wyboru wariantu przebiegu projektowanej drogi przez działkę skarżącej. Wojewoda stwierdził, że proponowany przez skarżącą wariant przebiegu projektowanej drogi po północno-wschodnich obrzeżach jej działki jest niekorzystny zarówno ze względów ekonomicznych, jak i z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu. Proponowana trasa byłaby bowiem znacznie dłuższa oraz musiałaby zostać wykonana w szczególnie skomplikowanych warunkach terenowo - gruntowych. Za takim przebiegiem drogi przemawia też interes znacznej liczby mieszkańców gminy Popów, którym zapewni ona łączność komunikacyjną terenów już zainwestowanych z terenami pozbawionymi takiej łączności. Wojewoda Śląski zgodził się również ze stanowiskiem Starosty Kłobuckiego, że przez działkę nr 289 przebiegała w miejscu lokalizowanej drogi - jako jedyny dojazd - droga prowadząca do ośrodków wypoczynkowych od czasu ich powstania. Droga ta posiadała asfaltową jezdnię oraz uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Została ona też uwidoczniona na mapie do celów projektowych z 27 sierpnia 2004 r. Projektowany pas drogowy rezerwowany był również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Popów, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wskazany przebieg drogi przewidziano też w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popów" przyjętym uchwałą rady Gminy Popów z dnia 22 marca 2002 r. Nr 220/XXV/2002. Sąd I instancji podzielił te argumenty, dodając, że nieruchomości powstałe po podziale działki nr 289 są na tyle duże, że mogą być zagospodarowane w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem nie miała tutaj miejsca sytuacja, o jakiej mowa w art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.). Zdaniem Sądu, pozbawiony podstaw prawnych był także zarzut skargi naruszenia art. 114 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten nakazuje poprzedzić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie w drodze umowy prawa do nieruchomości. W trakcie tych rokowań może zostać zaoferowana nieruchomość zamienna. Przepis art. 23 ustawy nakazuje natomiast stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tryb, w jakim dochodzi do wywłaszczenia praw do nieruchomości przysługujących ich dotychczasowym właścicielom został uregulowany we wskazanej ustawie w sposób odmienny niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stanowiącymi linie podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W postępowaniu w sprawie lokalizacji drogi publicznej nie wydaje się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem nie było potrzeby poprzedzenia wszczęcia postępowania rokowaniami dotyczącymi nabycia w drodze umowy prawa własności gruntu wskazanego we wniosku zarządcy drogi. Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący skutków uchybienia przez Starostę Kłobuckiego terminowi do wydania decyzji lokalizacyjnej przewidzianemu art. 2 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, termin ten ma charakter instrukcyjny, a zatem jego upływ nie uniemożliwia organowi wydania decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nietrafny był też zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd stwierdził, że zasada ta podlega ograniczeniom w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W postępowaniu tym strony zawiadamia się o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń i ogłoszenia prasowego (art. 6 ust. 5 specustawy). W tym samym trybie organy obu instancji zawiadamiają pozostałe strony, poza wnioskodawcą, o wydaniu decyzji lokalizacyjnej (art. 7 ust. 2 i ust. 4 specustawy) oraz wysyłają jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Sąd wskazał, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem skierowała do organu swoje zastrzeżenia dotyczące złożonego wniosku, skorzystała także w ustawowym terminie z prawa wniesienia odwołania do organu II instancji. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy administracji wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają także wymogi wynikające z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. A.-T., opierając ją na podstawach: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), - naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 36, art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaskarżona decyzja nie zawiera powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi fizycznie istniejącymi. W pkt 3 decyzji stwierdzono, że realizowana droga będzie przedłużeniem drogi gminnej D-530. Droga ta nie może jednak stanowić przedłużenia drogi D-530, gdyż ta nie dochodzi do działki skarżącej. Tą drogę należałoby dopiero wykonać, gdyż obecnie na odcinku dobiegającym do działki skarżącej znajduje się rów melioracyjny. Przepis art. 7 ustawy nakazuje powiązanie lokalizowanej drogi z drogami fizycznie istniejącymi, a nie planowanymi w przyszłości. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany tzw. specustawą nie powinien znaleźć zastosowania. Stosowanie bowiem w niniejszej sprawie szczególnych zasad pozbawienia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowi nadużycie przez organy administracji uprawnień przewidzianych dla innych, ważniejszych celów. Intencją ustawy, potwierdzoną nawet w jej nazwie, było stosowanie uproszczonego trybu wywłaszczenia w sytuacji, gdy realizacja priorytetowego z punktu widzenia interesu publicznego celu (budowa drogi) w trybie zwykłym była niemożliwa w krótkim czasie. Planowana droga musi mieć wyjątkowe znaczenie dla układu komunikacyjnego gminy czy powiatu. W niniejszej sprawie realizacja drogi nie służy żadnemu interesowi społecznemu i wbrew temu, co twierdzą organy administracji, nie ma ona na celu zapewnienia dojazdu do ośrodków wypoczynkowych, znajdujących się nad rzeką Lisartwą, gdyż takie ośrodki nie istnieją. Skarżąca wskazała, iż w okolicy funkcjonował wprawdzie ośrodek harcerski, jednakże od lat jest on nieczynny i można do niego dojechać z innej strony. Skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie cel publiczny został osiągnięty przez władze Gminy Popów w sposób najbardziej dla niej dotkliwy. Z pism poszczególnych organów administracji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że cel ten mógł być osiągnięty w inny sposób, ale wiązałoby się to z większym nakładem finansowym i trudnościami technicznymi np. ryzykiem wykopania szczątków zwłok z okresu II wojny światowej. Ta argumentacja organów administracji nie została jednak poparta żadnymi wyliczeniami i ekspertyzami. Zdaniem skarżącej, Sąd pominął podstawowy zarzut wysuwany przez nią wobec organów administracji, albowiem nie odniósł się do tego, że wydane decyzje, powołując się na interes publiczny, naruszają jej konstytucyjnie chronione prawo własności. Mimo technicznych możliwości wybudowania drogi po obrzeżach nieruchomości, władze gminy zdecydowały się poprowadzić ją przez środek nieruchomości, tworząc dwie działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną lokalizacji przedmiotowej drogi gminnej w miejscowości Popów stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji tj. w dniu [...] stycznia 2008 r. (poprzednio Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Strona skarżąca podniosła, iż przepisy tej ustawy nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż dopuszczalność jej stosowania musi być ściśle związana ze szczególną potrzebą realizacji konkretnej drogi w krótkim terminie w interesie publicznym, a przedmiotowa droga nie ma charakteru publicznego, gdyż będzie służyła tylko nielicznym mieszkańcom gminy. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać trzeba, iż zakres przedmiotowy stosowania powołanej ustawy określa art. 1 ust. 1. Przepis ten stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg publicznych zalicza się: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Skoro przedmiotowa droga posiada status drogi gminnej, to należy ją zaliczyć do dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest więc inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Skarżąca podniosła ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, a w zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała bowiem, iż w zaskarżonej decyzji brak jest powiązania planowanej drogi z drogą już istniejącą tj. drogą gminną D-530, albowiem ta nie dochodzi do działki skarżącej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Starosta Kłobucki w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. ustalił, że projektowana droga stanowić będzie przedłużenie drogi gminnej D-530 i leżeć będzie w ciągu drogi gminnej D-531. Z dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej (k.1.2) wynika, iż planowany odcinek drogi D-531 rozpoczyna swój bieg od działki będącej współwłasnością skarżącej (nr 289) i przebiega w kierunku południowo - wschodnim poprzez działki o numerach ewidencyjnych od 289 do 297 (oznaczenie przed podziałem). Droga D - 530 znajduje się na północ od drogi planowanej, więc bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że planowana droga została powiązana z droga nieistniejącą. Odcinek drogi, którego dotyczy niniejsza decyzja lokalizacyjna jest tylko fragmentem planowanej drogi nr D-531. Droga nr D -530 nie dobiega wprawdzie do działki skarżącej (nr 289), od której zaczyna swój bieg planowany odcinek drogi D-531, lecz w sensie prawnym cała planowana droga D -531 łączy się z drogą D-530. Poprzez drogę D-472 (529) planowana droga łączy się również z drogą wojewódzką DW-491. Nietrafny jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że decyzja organu I instancji nie zawiera obowiązkowego elementu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest jednak naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności skarżącej (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez wybór wariantu lokalizacji drogi, która ma przebiegać przez środek nieruchomości skarżącej, zamiast wariantu przewidującego przebieg drogi po obrzeżach jej nieruchomości. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie wywłaszczenie części nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej zostało dokonane na podstawie przepisu ustawowego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie części nieruchomości skarżącej spełnia również konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim bez wątpienia jest budowa drogi gminnej. Przedmiotowa droga zapewnia dostęp do drogi publicznej wielu nieruchomościom, w tym nieruchomości, na której znajduje się ośrodek wypoczynkowy Związku Harcerstwa Polskiego. Fakt, iż ośrodek ten jest czynny tylko sezonowo nie oznacza, iż ma on być pozbawiony dogodnego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących błędnego wyboru przez organy administracji wariantu przebiegu planowanego odcinka drogi, przede wszystkim podkreślić należy, iż organy administracji rozpatrujące tą sprawę brały pod uwagę sugestie i wnioski współwłaścicieli działki nr 289, co do przebiegu tej drogi. Oba warianty przebiegu drogi były rozważane w toku postępowania, o czym świadczy m. in. fakt naniesienia na dołączoną do wniosku Wójta Gminy Popów mapę zasadniczą obu wariantów przebiegu planowanej drogi. Należy podzielić stanowisko zarówno organów administracji, jak i Sądu I instancji, że wybór wariantu I, przebiegającego przez środek działki skarżącej był bardziej racjonalny zarówno ze względów prawnych, jak i technicznych i finansowych. Przebieg planowanej drogi według wariantu I jest przewidziany w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popów" przyjętym uchwałą Rady Gminy Popów z dnia 22 marca 2002 r. Nr 220/XXV/2002. Droga ta była również przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Popów, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Wprawdzie plan ten utracił moc obowiązującą, ale w okresie jego obowiązywania tereny mające przylegać do planowanej drogi były zagospodarowywane zgodnie z postanowieniami tego planu z uwzględnieniem przebiegu tej drogi. Istotne jest również to, że według przyjętego w zaskarżonej decyzji wariantu od wielu lat przebiegała faktycznie droga o nieuregulowanym stanie prawnym. W 2004 r. Z. T., J. A.-T. oraz M. i S. T. zakupili działkę nr 289 i następnie ogrodzili ją, pozbawiając w ten sposób mieszkańców dostępu do tej drogi. Z dołączonej do wniosku Wójta Gminy Popów "Koncepcji lokalizacyjnej drogi gminnej kl. D" wynika, że do granicy wybudowanego przez współwłaścicieli działki nr 289 ogrodzenia istniała droga o nawierzchni utwardzonej o szerokości od 4 do 5 m, na odcinku przebiegającym przez działkę skarżącej była to droga utwardzona o szerokości do 4 m, na południu poza granicami wskazanej działki przebiegał odcinek dojazdowy do ośrodków wypoczynkowo-rekreacyjnych o szerokości do 4 m ze sporadycznym utwardzeniem. Droga ta była też częściowo uzbrojona w infrastrukturę techniczną. Lokalizacja przedmiotowej drogi według wariantu I stanowi więc prawne uregulowanie sytuacji, która faktycznie istniała na tym terenie od dłuższego czasu. Należy również zgodzić się z Sądem I instancji, że nieruchomości powstałe po podziale działki nr 289 są na tyle duże, że mogą być zagospodarowane przez ich współwłaścicieli w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Za przyjętym przez organy administracji wariantem lokalizacji drogi przemawiają również względy technicznie, gdyż droga w wariancie I jest krótsza o 78 m. Ponadto przeprowadzenie drogi po obrzeżach działki nr 289 wiązałoby się z większymi trudnościami związanymi z ukształtowaniem terenu, koniecznością wycięcia większej ilości drzew. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 3 października 2008 r. (k. 67) Wójt Gminy Popów wskazał również, iż w miejscu ewentualnego przebiegu drogi według wariantu II znajdowały się okopy i podczas budowie drogi istnieje możliwość natrafienia na szczątki żołnierzy z okresu II wojny światowej. W związku z powyższym realizacja planowanej inwestycji według wariantu II wiązałaby się z większymi nakładami finansowymi z budżetu gminy oraz dłuższym czasem budowy drogi. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej zostały również podniesione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 36, art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego strona skarżąca nie wskazała jednak na czym - jej zdaniem - polegało naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich i dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem wskazanych naruszeń. Uznając, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.